En profunditat
La participació infantil i el Consell Nacional de la Infància i l'Adolescència a Catalunya (CNIAC)
Isaac Ravetllat, professor de la Universitat de Barcelona
Josep Villena i Segura, president de l'Associació Diomira
1. La participació infantil
La participació activa dels infants i adolescents en tots els àmbits de la vida és el primer pas necessari perquè aquests assumeixin la seva responsabilitat social. Promoure i desenvolupar els drets dels infants en general i més particularment els de participació, esdevé una necessitat social, cultural, de justícia i d'exercici democràtic. Cal prendre consciència que els infants i adolescents com a col·lectiu social formen part activa de la societat amb drets i deures i que això exigeix l'exercici i l'aplicació pràctica de la democràcia amb totes les seves regles.
Infants i adolescents constitueixen l'últim grup social pendent de veure reconeguts els seus drets de ciutadania. La tradicional consideració dels nens, nenes i adolescents com a futurs adults, vigent durant dècades en el nostre context social, ha significat la denegació sistemàtica a aquest sector de la població d'un paper actiu en la construcció del món que l'envolta.
Des que les Nacions Unides varen aprovar la Convenció sobre els Drets de l'Infant, el 20 de novembre de 1989, una nova percepció del que és la infantesa i de les seves capacitats s'ha anat obrint pas, lentament però inexorablement, en el si de les nostres normes, polítiques, plans i actuacions vers el col·lectiu de menors d'edat. És el reconeixement de la condició de ciutadans de ple dret dels infants i adolescents.
La participació dels nens i nenes s'ha de considerar no tan sols a escala personal, sinó també a escala social, realitzant-se en el seu entorn més proper: el barri, la població o la ciutat. En els últims anys, la ciutat ha esdevingut l'eix central de la societat, establint una estreta relació cada vegada més propera amb la ciutadania. Si la vinculació de l'Administració local amb els seus ciutadans i les seves ciutadanes resulta evident, amb la seva ciutadania més jove esdevé imprescindible.
La proximitat ha estat un element clau en el desenvolupament de les polítiques locals, sensibilitzant els ciutadans, apel·lant a la seva consciència cívica i fent-los còmplices en el moment de promoure la cultura de la pau, de respecte als drets humans i de la difusió dels drets de la infància generant programes de participació social capdavanters i diverses experiències i bones pràctiques de ciutadania, de respecte als altres i de solidaritat.
La participació social dels nens, nenes i adolescents no és possible sense el compromís incondicional de les institucions que tenen avui un repte que condicionarà decisivament el desenvolupament social i col·lectiu de la seva població: trobar canals de comunicació entre adults i infants per fer del seu barri, de la seva ciutat, un espai de convivència apte per a tots.
Però convé no oblidar la responsabilitat i el necessari compromís de l'adult referent en el procés vivencial de participació social. És en l'aspecte quotidià, on es desenvolupen les relacions afectives i els aprenentatges significatius. També passa amb la participació. I el necessari canvi de mirada adulta ha d'acompanyar el repte d'obertura de les institucions esmentat.
Els infants han de fer les seves aportacions per aconseguir que la seva ciutat, on viuen diàriament, sigui una ciutat on viure agradablement, sense inseguretat en el carrer, o on les condicions higièniques del parc no els impedeixin jugar. Cal un espai de participació directa, real, on exposar les seves necessitats i expressar el seu punt de vista i trobar amb els adults les solucions més adients. Els camins amics, els parcs, les senyalitzacions de trànsit, el mobiliari urbà... formen part d'una llarga llista on els seus usuaris, els nens i nenes hi tenen alguna cosa a dir.
2. La participació directa dels infants i adolescents de Catalunya
És en aquest nou escenari que sorgeix i té la seva raó de ser l'anomenat Consell Nacional d'Infància i Adolescència de Catalunya, òrgan previst per la Llei dels drets i les oportunitats de la infància i l'adolescència, que ve a significar la creació d'un mecanisme de representació i participació directa dels infants i adolescents del nostre país.
En aquesta mateixa línia, la nova Llei d'infància parla dels infants i adolescents com a subjectes actius de drets i preveu i impulsa la posada en funcionament de tot un seguit de consells territorials on aquests puguin exercir la seva ciutadania i del Consell Nacional d'Infància i Adolescència ja esmentat.
En els darrers temps, alguns fets significatius estan permetent que la participació dels nens i nenes a Catalunya passi de ser una utopia a ser una realitat. No obstant això, l'existència a Catalunya d'unes 40 experiències o pràctiques col·lectives en forma de consells d'infants, audiències públiques a nois i noies, plenaris infantils o fórmules similars, algunes de composició i funcionament exemplars, no són suficients en nombre per poder considerar que la participació social de la infància a Catalunya és prou reeixida. El reconeixement de la tasca realitzada per aquestes iniciatives singulars ha de motivar que molts ens locals es plantegin la possibilitat que nens, nenes i adolescents del seu municipi es constitueixin amb el seu suport, en consell d'infants.
S'ha de tenir en compte, com a punt de partença, la tasca i l'experiència acumulada per aquestes pràctiques participatives, en especial la Xarxa de projectes de participació infantil impulsada per l'Àrea d'Educació de la Diputació de Barcelona. Aquesta iniciativa va néixer l'any 1997 amb sis municipis. El projecte s'inspira en l'experiència de la Ciutat dels infants, del pedagog italià Francesco Tonucci. Actualment aquesta iniciativa està integrada per un total de 26 municipis (Artés, Badalona, Badia del Vallès, Callús, Cardedeu, Cornellà, Granollers, l'Hospitalet de Llobregat, Moià, el Prat de Llobregat, Rubí, Sallent, Sant Feliu de Llobregat, Sant Joan d'Espí, Santa Perpètua de Mogoda, Santpedor, Sitges, Súria, Tona, Berga, la Garriga, Sabadell, Sant Llorenç Savall, Sant Joan de Vilatorrada i Vilafranca del Penedès).
Cal destacar també les associacions de lleure educatiu com una autèntica escola de democràcia participativa, que va des dels grups de base dels agrupaments escoltes i els esplais fins a les seves assemblees associatives i la participació a l'escola i el foment dels valors de la cultura democràtica manifestada de diverses maneres: programes participatius, consells escolars, assemblees d'aula o d'escola...
La participació als municipis ha de respondre a una voluntat política i ha de formar part d'un pla d'infància elaborat amb la participació dels càrrecs electes, tècnics i professionals que treballen en l'àmbit de la infància i l'adolescència, agents socials, associacions i els nens, nenes i adolescents que representen el conjunt de la població infantil del municipi.
El Consell d'Infants és un bon instrument de participació ciutadana. La constitució, l'organització i el funcionament del Consell han de permetre considerar transversalment i en un primer nivell de participació els temes que els afecten com a ciutadans amb les seves identitats culturals, polítiques i religioses. La representació del Consell ha de ser del conjunt de la població infantil del seu barri o poble i els seus representants ho han de ser dels diferents espais de participació: de l'escola, dels esplais i agrupaments, dels consells esportius o de grups culturals com les corals; tenint sempre present la necessària representativitat social, de gènere i d'edats, reflectint la diversitat real de la societat i vetllant per la inclusió en aquests processos dels col·lectius de més difícil accés, com són les minories ètniques o la població nouvinguda o amb dificultats específiques.
Els principis bàsics que haurien d'inspirar el desenvolupament dels consells d'infants serien diversos, tant en l'àmbit local com en el nacional. En primer lloc, se'ls hauria de dotar d'un protagonisme real, no sols formal, és a dir, ser considerats com una eina, no un objectiu en si mateix i, per tant, evitar la creació de consells d'infants sense haver-los dotat d'un contingut real previ. A més, perquè la participació sigui eficaç i significativa, s'ha d'entendre com un procés, no com un esdeveniment individual i únic. Tanmateix, intervenir en la vida democràtica d'una comunitat significa gaudir del dret, els mitjans, l'espai, l'oportunitat, l'accés i, quan escaigui, el suport per participar i influir en els mecanismes de presa de decisions, així com formar-ne part activa per construir una societat millor. Així, el nostre concepte de participació implica capacitat de decisió, i, per tant, no es redueix a la mera consulta no vinculant, o a la transmissió de la informació sense donar l'oportunitat a expressar el que hom pensa.
En definitiva, el Consell Nacional de la Infància i l'Adolescència de Catalunya (CNIAC) hauria de ser el resultat final d'un grup consolidat de consells que ja funcionin al territori. Aquesta participació hauria de ser transversal, per tant, hauria de ser una participació directa i en tots els àmbits. Així mateix, caldria determinar de manera clara quin rol han de fer els adults en aquesta participació, així com considerar l'edat dels infants que hi han d‘intervenir. El futur Consell Nacional d'Infància hauria de ser del tot independent de l'Administració pública, o almenys tendir cap a aquest objectiu final, per garantir una participació plena i democràtica.
El CNIAC ha d'esdevenir l'òrgan participatiu i consultiu de la infància i l'adolescència a Catalunya, adscrit al departament competent en matèria d'infància i adolescència, i que ha de tendir a llarg termini a constituir-se com a entitat de base associativa amb personalitat jurídica pròpia i sense ànim de lucre.
3. Bases normatives a Catalunya
Les bases normatives que cal tenir en compte a l'hora de fonamentar legalment l'existència, les activitats i el règim jurídic del Consell Nacional d'Infància de Catalunya són les citades a continuació.
Convenció sobre els Drets de l'Infant (1989)
L'article 12.1 del tractat internacional esmentat estableix que "els estats membres han d'assegurar al nen i la nena amb capacitat de formar-se un judici propi, el dret a manifestar la seva opinió en tots els afers que els afectin. Les seves opinions han de ser tingudes en compte segons la seva edat i maduresa".
L'anàlisi detallada i l'àmbit d'extensió d'aquest article els trobem recollits a l'Observació general núm. 12 del Comitè dels Drets de l'Infant: "El dret de l'infant a ésser escoltat" (51a sessió, Ginebra, 25 de maig-12 de juny de 2009). Les principals notes que cal tenir en compte són les que es recullen tot seguit:
- "Han d'assegurar"
Terme legal amb una força especial que no deixa marge a la discrecionalitat dels estats membres. Aquesta obligació inclou dos elements per garantir que es disposa de mecanismes per demanar-los l'opinió en tots els afers que els afectin i perquè aquestes opinions siguin tingudes en compte. - "Amb capacitat de formar un judici propi"
El Comitè subratlla que l'article 12 no imposa cap límit d'edat per al dret de l'infant a expressar la seva opinió, i dissuadeix els estats membres d'introduir límits d'edat, tant de dret com de fet, que puguin limitar el dret de l'infant a ser escoltat en tots els afers que l'afectin.
Els estats membres també tenen l'obligació de garantir que aquest dret s'aplica en el cas d'infants que troben dificultats per fer-se sentir, per exemple: als infants amb discapacitat se'ls hauria de proporcionar i permetre utilitzar qualsevol mitjà de comunicació necessari per facilitar-los l'expressió de les seves opinions. També s'han de fer tots els possibles perquè es reconegui el dret a expressar opinions dels infants pertanyents a minories, grups indígenes o grups immigrants i dels infants que no parlen l'idioma majoritari. - "El dret a manifestar la seva opinió"
Els estats membres han de garantir les condicions perquè els infants puguin expressar les opinions que donen compte de la seva situació individual i social, i entorn de la qual se sentin respectats i segurs quan expressin lliurement les seves opinions.
L'exercici del dret a expressar la seva opinió requereix que l'infant estigui informat de les qüestions, les opcions i les possibles decisions que es puguin adoptar i les seves conseqüències. L'infant també ha d'ésser informat sobre les Condicions en què se li demanarà que expressi la seva opinió. Aquest dret a la informació és essencial, perquè és la condició prèvia de les seves decisions. - "En tots els afers que l'afectin"
Aquesta condició bàsica ha de ser respectada i s'ha d'entendre en sentit ampli.
El grup de treball de composició oberta establert per la Comissió de Drets Humans, que va redactar l'esborrany del text de la Convenció, va rebutjar una proposta segons la qual es volien definir aquestes qüestions mitjançant una llista que limités l'atenció prestada a les opinions dels infants. En lloc d'això, es va decidir que el dret de l'infant a ser escoltat havia de fer referència a tots els afers que l'afectin. Així, una interpretació àmplia de les qüestions que afecten els infants ajuda a incloure'ls en els processos socials de la seva comunitat i la seva societat. - "Les opinions de l'infant han de ser tingudes en compte segons la seva edat i maduresa"
Aquesta clàusula es refereix a la seva capacitat, la qual ha de ser avaluada per poder tenir en compte les seves opinions. L'article 12 estableix que el simple fet d'escoltar l'infant no és suficient perquè la seva opinió hagi de ser tinguda en compte seriosament quan és capaç de formar-se un judici propi.
Així, l'edat, per si sola, no pot determinar la importància de l'opinió d'un infant. Els seus nivells de comprensió no estan relacionats de manera uniforme amb la seva edat biològica. Per tant, les opinions de l'infant s'han d‘avaluar de manera individual.
Finalment, cal apuntar que l'article 12 també està estretament vinculat amb d'altres preceptes recollits al text de la Convenció, més concretament amb articles relacionats amb els drets i les llibertats civils, en particular l'article 13 (dret a la llibertat d'expressió) i 17 (dret a la informació). Aquests dos són prerequisits essencials per a l'exercici efectiu del dret a ser escoltat. A més, l'article 12 està connectat amb tots els altres articles de la Convenció, que no poden aplicar-se plenament si l'infant no és respectat com un subjecte amb les seves pròpies opinions sobre els drets que contenen els articles corresponents i la seva aplicació.
Estatut d'autonomia de Catalunya (2006)
L'actual Estatut d'autonomia, per la seva banda, ja té assignades com a competències exclusives de la Generalitat de Catalunya tant les relatives a les polítiques d'infància com les referents a matèria de joventut. Ambdues han d'ésser interpretades des d'una concepció transversal, per tant, han d'estar estretament lligades a altres competències com les d'educació, salut, cultura, urbanisme i política territorial, entre d'altres.
Ara bé, si comparem el títol competencial que atribueix a la Generalitat de Catalunya les competències exclusives en matèria d'infància i adolescència –article 166– amb el seu homòleg en aspectes de joventut –article 142–, mentre que aquest darrer fa esment de manera expressa a la "promoció de l'associacionisme juvenil i a les iniciatives de participació de la gent jove", el primer, en canvi, sembla oferir-nos una visió més limitada, reduïda als tradicionals drets de protecció i supervivència de la infància i l'adolescència –drets passius. Es corre, per tant, el risc de reproduir, un cop més, el vell axioma de considerar els nens, les nenes i els adolescents únicament i exclusivament com a éssers indefensos i mancats de facultats. Per evitar aquesta circumstància, el legislador hauria d'incloure, a més de les mencions a la "protecció" i a la "promoció", una tercera noció relativa a la "participació" –drets actius. D'aquesta manera es donaria entrada, d'una manera clara i plausible, a la nova sensibilització social cap al sector de la població infantil i adolescent, que de mica en mica s'ha anat instal·lant al nostre ordenament jurídic.
Aquesta mancança, certament més conceptual i simbòlica que no pas amb veritable transcendència jurídica, s'evidencia encara més des del moment en què la mateixa Llei catalana 14/2010, de 27 de maig, dels drets i les oportunitats en la infància i l'adolescència, norma precisament fonamentada en els articles 166.3 i 4 de l'Estatut, recull en el seu preàmbul una definició de les expressions de promoció, protecció i participació del menors d'edat, mostrant clarament que ens trobem davant de tres categories, si bé interrelacionades, totalment autònomes i independents entre si.
Llei 12/2007, d'11 d'octubre, de serveis socials
La Llei catalana de serveis socials reconeix el Consell General de Serveis socials –article 49– com un dels òrgans de participació ciutadana i associativa. Tot seguit, el Govern de la Generalitat de Catalunya va aprovar –el mes de desembre de 2009– el Decret 202/2009, dels òrgans de participació i coordinació del Sistema català de serveis socials, en què configura el Consell Nacional d'Infància com una comissió sectorial del Consell General de Serveis Socials esmentat –article 15.2n)–, integrant, així, el Consell Nacional d'Infància dins l'estructura creada per la Llei de serveis socials.
Llei dels drets i les oportunitats de la infància i l'adolescència
En justificar els motius que duen a la necessitat d'aprovar una nova llei d'infància, el preàmbul de la norma fa al·lusions contínues al dèficit que presenta la normativa catalana en aspectes participatius. S'arriba a afirmar fins i tot que el concepte de participació dels infants i adolescents és el que configurarà el seu estatus de ciutadà.
D'acord amb aquests principis programàtics d'actuació, la Llei procura tot seguit establir diferents canals i instruments per garantir l'efectivitat dels que anomena "drets de participació", i aconseguir d'aquesta manera fer expressa la intervenció dels nens, nenes i adolescents en la presa de decisions en l'àmbit de la seva comunitat i vida pública.
Una d'aquestes vies d'intervenció directa dels infants i adolescents són els Consells de participació territorial i nacional de les persones menors d'edat.
Aquests òrgans estan previstos a l'article 27 de la nova Llei d'infància i presenten com a objectius principals:
- Proporcionar un fòrum que permeti als infants i adolescents expressar-se amb total llibertat sobre les seves preocupacions.
- Oferir als infants i adolescents l'oportunitat de formular propostes a les autoritats responsables de polítiques d'infància.
- Permetre a les autoritats responsables de polítiques d'infància consultar el Consell sobre qüestions específiques.
- Facilitar un fòrum on puguin desenvolupar-se, supervisar-se i avaluar-se projectes on prenguin part infants i adolescents.
- Crear un espai que faciliti la consulta i l'intercanvi amb les organitzacions i associacions infantils i juvenils.
- Facilitar la participació dels infants i adolescents en altres òrgans consultius de la Generalitat de Catalunya.
4. Cap al Consell Nacional d'Infància i Adolescència de Catalunya
La constitució definitiva del CNIAC significarà l'exercici dels drets que per naturalesa tenen els nois i noies de Catalunya, un canvi radical en la consideració que es té d'ells, reafirmant-los com a ciutadans de ple dret, un avanç social considerable en molts valors democràtics com són la participació, el sentiment de pertinença, la inclusió social, la responsabilitat, el compromís i també una escola d'aprenentatge de ciutadania i exercici democràtic.
Els primers passos estan fets: l'aprovació de la Llei dels drets i les oportunitats de la infància i l'adolescència, la realització del Document de bases i la redacció del corresponent decret són els elements necessaris per permetre la seva constitució en el moment del desplegament de la Llei esmentada. Mentrestant, cal reforçar els consells d'infants existents, que es constitueixin aquells que estan en fase de fer-ho i promoure els que els nous programes municipals, que sorgiran de les properes eleccions municipals, considerin.
Barcelona, 21 de març de 2011