 |
 |
|
|
|
| Fòrum de debat | Núm. 25 - gener 2000 | ||
 |
|||
El municipi i la nova Llei de l’Aigua
Lucia Casado Casado i Carlos Padrós
Reig
Professors de Dret Administratiu. Universitat
Autònoma de Barcelona
Dues lleis noves sobre la
gestió i tributació de l’aigua a Catalunya perfilen un nou
model de gestió basat en el tractament integral d’aquest recurs.
D’entre els seus efectes positius destaquen l’afavoriment del principi
de subsidiarietat mitjançant les Entitats Locals de l’Aigua, i el
tractament integral del cicle hídric gràcies a la creació
de l’Agència Catalana de l’Aigua, on queden unificades i aglutinades
totes les competències de la Generalitat de Catalunya en matèria
de gestió de l’aigua .
L'aigua és un tema
de plena actualitat, no únicament pel gran nombre de notícies
que periòdicament veiem en els diferents mitjans de comunicació
–sobre la situació i evolució de l'actual sequera, l'estat
actual de les reserves hídriques, les polèmiques sobre eventuals
transvasaments, els problemes de qualitat i de contaminació persistents,
els cabals ecològics mínims o, fins i tot, la creació
de l'anomenat mercat de l'aigua–, sinó també a nivell normatiu,
per les iniciatives que des de diferents àmbits s'estan duent a
terme a favor d'una gestió més sostenible d'aquest recurs
natural. Evidentment, l'aigua és un tema candent, d'innegable transcendència
econòmica, social i territorial i, a més, un recurs fonamental
per al desenvolupament de qualsevol societat.
Per aquests motius, des
de la Generalitat de Catalunya s'ha d'intervenir en la seva ordenació
i així, efectivament, s'ha fet des de l'any 1981, amb l'aprovació
de la primera Llei en aquest àmbit –Llei 5/1981, de 4 de juny, de
desplegament legislatiu en matèria d'evacuació i tractament
d'aigües residuals– fins al moment actual, a través de l'aprovació
de nombrosos instruments normatius i de la implantació d'un ampli
ventall de tècniques d'intervenció administrativa, la finalitat
última de les quals és la protecció d'aquest recurs
escàs, però alhora essencial, per assegurar la seva integritat,
l’adequada conservació i la utilització racional. En definitiva,
es tracta, amb aquesta ordenació, de conciliar de manera ordenada
les exigències de desenvolupament econòmic amb els imperatius
de protecció ambiental, tal i com imposa la pròpia Constitució
Espanyola a l'article 45.2.
Recentment, el Parlament
de Catalunya ha aprovat la Llei 6/1999, de 12 de juliol, d'ordenació,
gestió i tributació de l'aigua, una llei que, des de l'òptica
de la sostenibilitat i donant compliment al manament constitucional incorporat
a l'article 45, planteja un nou model per a la gestió de l'aigua
a Catalunya. Tanmateix, no es tracta d'una novetat legislativa aïllada,
sinó que s’emmarca en una reforma iniciada, en la vessant organitzativa,
l'any passat amb la creació de l'Agència Catalana de l'Aigua,
a través de la Llei 25/1998, de 31 de desembre, de mesures administratives,
fiscals i d'adaptació a l'euro.
Així mateix, la Llei
6/1999 neix en un moment en què s'està plantejant, a diferents
escales, una reforma profunda de les bases sobre les quals s'ha d'articular
la planificació, la gestió i la utilització de l'aigua
en els propers anys. D'una banda, a nivell estatal, s'està tramitant
a les Corts Generals el Projecte de llei de modificació de la Llei
29/1985, de 2 d'agost, d'aigües1, per tal de donar resposta a diferents
problemes pràctics en la gestió de l'aigua a nivell nacional,
tant des d'una perspectiva quantitativa, atès el progressiu increment
del consum d'aquest recurs, com qualitativa, per la necessitat d'aprofundir
i perfeccionar els mecanismes de protecció existents. De l'altra
banda, a nivell comunitari, s’està discutint la Proposta de Directiva
del Consell presentada per la Comissió, per la qual s'estableix
un marc comunitari d'actuació en l'àmbit de la política
d'aigües2.
El marc inspirador de la Llei
La Llei 6/1999, de 12 de
juliol, d'ordenació, gestió i tributació de l'aigua
neix per donar una resposta actual a la problemàtica de la gestió
de l'aigua. Les profundes transformacions experimentades en els darrers
anys per la nostra societat i la creixent conscienciació envers
els problemes ambientals, així com la constatació de la insostenibilitat
de determinats models de desenvolupament i la seva afectació sobre
la qualitat dels recursos hídrics, són el punt de partida
que ha propiciat l'elaboració d'una nova legislació de l'aigua
a Catalunya, per tal de situar l'actual regulació en un context
més modern, on es facin efectius els nous imperatius del desenvolupament
sostenible i s'accentuï la perspectiva ambiental.
Dues són les principals
característiques que podem destacar d'aquesta nova regulació
de l'aigua. En primer lloc, l'establiment de les bases per a un enfocament
integrat de la gestió de l'aigua (abastament i sanejament)3. En
segon lloc, el disseny d'una nova organització administrativa en
matèria d'aigües. D'una banda, s'ha creat l'Agència
Catalana de l'Aigua (ACA), en la qual queden unificades i aglutinades totes
les competències de la Generalitat de Catalunya en matèria
de gestió de l'aigua, donant així resposta a l'objectiu de
tractament integral del cicle hidràulic. De l'altra, fent efectiu
el principi de subsidiarietat, es creen les Entitats Locals de l'Aigua
(ELA) per a la més eficient administració del recurs, i s’apropa
al ciutadà la gestió als nivells més pròxims.
Així mateix, aquesta
Llei es dicta a l'empara del que disposen les recents normatives comunitàries.
En efecte, d'una anàlisi de la normativa comunitària en matèria
d'aigües, i de forma palesa a la Proposta de Directiva del Consell
per la qual s'estableix un marc comunitari d'actuació en l'àmbit
de la política d'aigües, es desprèn la finalitat de
fer una política integrada de l'aigua, que sigui comprensiva de
tot el cicle hidràulic. Així mateix, també es recull
a nivell comunitari el Districte de Conca Fluvial com a unitat administrativa
bàsica a l’efecte de la gestió de l'aigua, sobre la qual
han d'adoptar-se les mesures de coordinació, supervisió i
control destinades a assolir els objectius ambientals d'una protecció
i un ús sostenibles de l'aigua. Finalment, cal tenir en compte que
la Llei que comentem dóna compliment a les exigències del
Reial Decret Llei 11/1995, de 28 de desembre, que estableix les normes
aplicables al tractament de les aigües residuals urbanes i que transposa
la Directiva 91/271/CEE, del Consell, de 21 de maig, sobre tractament d'aigües
residuals urbanes.
El model dissenyat per a la gestió integrada de l'aigua
La Llei 6/1999, de 12 de
juliol, d'ordenació, gestió i tributació de l'aigua
té la virtut d'establir les bases per a un nou model en relació
amb la gestió del cicle de l'aigua a Catalunya, marcat per un enfocament
integral, dissenyat sobre la base de l'aplicació d'una sèrie
de principis de caràcter preventiu –molts d'ells, consolidats a
nivell de la Comunitat Europea– que facin possible l'equilibri entre la
protecció ambiental d'aquest recurs natural i el desenvolupament
econòmic.
A partir d'aquestes premisses,
l'article primer configura com a objecte de la llei «ordenar
les competències de la Generalitat i les dels ens locals en matèria
d'aigües i obres hidràuliques, regular, en l'àmbit d'aquestes
competències, l'organització i el funcionament de l'Administració
Hidràulica a Catalunya, mitjançant una actuació descentralitzadora,
coordinadora i integradora que ha de comprendre la preservació,
la protecció i la millora del medi, i establir un nou règim
de planificació i economicofinancer del cicle hidrològic».
Per tal de fer efectiu aquest
objecte, la Llei s'estructura en un títol preliminar (articles 1
a 5), en el qual es recullen els principis bàsics que han de regir
l'actuació de la Generalitat en matèria d'aigües, així
com les competències, tant de l'Administració autonòmica
com de la local en aquest àmbit i cinc títols. El títol
I (articles 6 a 10) es dedica a l'Administració hidràulica
local; el títol II (articles 11 a 14), a l'abastament d'aigua de
municipis; el títol III (articles 15 a 24), als sistemes de sanejament;
el títol IV (articles 25 a 36), a la planificació hidrològica;
i el títol V (articles 37 a 55), al règim economicofinancer.
A continuació analitzarem les principals novetats que es desprenen
d'aquesta regulació en relació a la gestió de l'aigua.
Els principis bàsics
En el seu títol preliminar,
la Llei que comentem proclama els principis bàsics que han de regir
l'actuació de la Generalitat en l'exercici de les seves competències
en matèria d'aigües. La Generalitat, que ha de vetllar per
l'ús sostenible, l'estalvi, la reutilització, l'optimització
i l'eficiència en la gestió dels recursos hídrics,
ordenarà la seva actuació d'acord amb una sèrie de
principis de caràcter eminentment preventiu, entre els quals podem
destacar la unitat de gestió, el tractament integral i l'economia
de l'aigua; la compatibilitat de la gestió pública de l'aigua
amb l'ordenació del territori, la preservació, la protecció,
la millora i la restauració del medi i dels ecosistemes vinculats
al medi hídric; la prevenció de la contaminació, protecció
i millora de la qualitat i sanejament de l'aigua; la promoció de
les actuacions necessàries per pal·liar els dèficits
i els desequilibris hídrics; i l'equilibri en el desenvolupament
territorial i sectorial.
Aquests principis, tal i
com estableix el preàmbul de la Llei, es fonamenten en la consideració
de l'aigua com un recurs natural escàs i indispensable per al desenvolupament
harmònic i sostenible de les activitats econòmiques, que
ha d'ésser optimitzat i que requereix una gestió eficient
mitjançant la introducció de tècniques d'estalvi d'aigua
i de foment de la reutilització planificada del recurs.
La intervenció necessària
de la Generalitat per garantir l'abastament dels municipis
El títol II de la
Llei reconeix la Generalitat com a titular de les competències d'ordenació
del cicle de l'aigua i de la intervenció necessària per garantir
l'abastament dels municipis dins els límits i en els termes
establerts per la planificació hidrològica. A aquests efectes,
les xarxes bàsiques d'abastament, amb independència de llur
règim de titularitat i de gestió, estan subjectes al control
i supervisió de la Generalitat, la qual, a més d'exercir
les potestats establertes per la legislació sectorial d'aigües,
té atribuïdes una sèrie de prerrogatives, entre les
quals podem destacar l'adopció de mesures de substitució
de la totalitat o de part dels cabals circulants en les xarxes bàsiques
d'abastament per altres de diferent origen o d'un altre punt de presa,
tot respectant els drets concessionals i el marc de la planificació
hidrològica; i l'establiment, en situacions de sequera extraordinària
o estats de necessitat que requereixin de manera urgent la disponibilitat
d'aigua, de mesures de caràcter temporal per aconseguir l'equilibri
més just possible en la distribució dels recursos disponibles.
El sistema de sanejament
com a unitat bàsica per a la prestació del servei integral
de tractament i evacuació de les aigües residuals
Una altra de les novetats
importants que aporta la Llei és la creació del sistema de
sanejament4 com a unitat bàsica per a la prestació del servei
integral de tractament i evacuació de les aigües residuals
i el trasllat de la seva gestió a les Entitats Locals de l'Aigua,
que han assumit l'exercici de les competències municipals de sanejament,
sens perjudici de la titularitat de les instal·lacions5.
En aquest nou model, correspon
a les Entitats Locals de l'Aigua l'atorgament de les autoritzacions d'abocament,
la inspecció, la sanció i el rescabalament dels eventuals
sobrecostos d'explotació en els sistemes públics de sanejament
de llur àmbit. En canvi, l'Agència Catalana de l'Aigua manté,
en relació amb els sistemes públics de sanejament, l'alta
inspecció i l'autorització de l'abocament del sistema al
medi receptor. És important destacar que l'autorització d'un
abocament al medi només eximeix la connexió a un sistema
públic de sanejament si aquest no existeix o bé si, encara
que n'hi hagi, és autoritzat per l'organisme de conca perquè
és més beneficiós per al medi.
Finalment, cal destacar
que la Llei estableix un règim sancionador específic en relació
amb el sistema de sanejament. S'estableix, a aquests efectes, un catàleg
d'infraccions lleus, greus i molt greus, que podran ser sancionades amb
multes de fins a 1.000.000 de pessetes, d'entre 1.000.001 i 5.000.000 de
pessetes, i d'entre 5.000.001 i 25.000.000 de pessetes, respectivament.
La imposició de les sancions correspon al president o presidenta
de l'ELA gestora del sistema. Aquestes sancions es graduaran d'acord amb
la gravetat del fet constitutiu de la infracció, i es consideraran
els danys i perjudicis produïts, el risc objectiu causat als béns
o a les persones, la rellevància externa de la conducta infractora,
l'existència d'intencionalitat i la reincidència. Així
mateix, la imposició de les sancions és independent de l'obligació
exigible en qualsevol moment de reparar els danys i perjudicis causats
a la integritat i al funcionament del sistema.
La planificació hidrològica
El caràcter netament
ambiental que inspira el nou model d'intervenció sobre l'aigua a
Catalunya es reflecteix de manera decidida en el títol IV en establir-se
el nou règim de la planificació hidrològica, basat
en el Districte de Conca Fluvial com a unitat bàsica de gestió.
La planificació, com a instrument de naturalesa preventiva, té
un paper fonamental en el nou sistema de gestió integrada
de l'aigua instaurat per la Llei que analitzem, per assolir uns objectius
molt concrets: garantir la suficiència i ús sostenible del
recurs, economitzar la seva utilització i assignar-lo als diferents
usos en funció de la disponibilitat i de la qualitat requerida,
prevenir el deteriorament de la qualitat ecològica amb un enfocament
combinat del tractament de la contaminació i recuperar les aigües
contaminades.
Integren la planificació
hidrològica del Districte de Conca Fluvial de Catalunya un conjunt
de plans i programes de base territorial i sectorial dirigits a assolir
la disponibilitat i la qualitat del recurs i la preservació dels
ecosistemes fluvials. Són els següents: el Pla de gestió
del Districte de Conca Fluvial de Catalunya; el Programa de mesures; els
programes de control; i els programes i els plans de gestió específics
per tractar aspectes individualitzats de la gestió de l'aigua. L'aprovació
del Programa de mesures, dels programes de control i dels plans i els programes
de gestió específics correspon al Govern, a proposta de l'ACA.
Es preveu també la participació de les Entitats Locals en
l'elaboració d'aquests plans i programes per mitjà de llur
representació en els òrgans de decisió de l'ACA i
a través de la inclusió d'actuacions i d'obres que siguin
de llur interès.
El nou cànon de l'aigua
Un darrer objectiu que planteja
la Llei 6/1999, de 12 de juliol, per tal d'assolir un nou model per a la
gestió de l'aigua és la simplificació i la racionalització
de la tributació de la Generalitat sobre aquest recurs. A aquests
efectes, es crea al títol V el nou cànon de l'aigua com a
ingrés específic del règim economicofinancer de l'Agència
Catalana de l'Aigua, un impost de naturalesa ecològica sobre l'ús
real o potencial de l'aigua i la càrrega contaminant abocada.
Aquest tribut, que substitueix
els anteriors cànon d'infraestructura hidràulica, increment
de tarifa i cànon de sanejament de la Generalitat, resta afectat
a la prevenció en origen de la contaminació i la recuperació
i el manteniment dels cabals ecològics; a l'assoliment dels altres
objectius de la planificació hidrològica, i particularment
la dotació de les despeses d'inversió i d'explotació
de les infraestructures que s'hi preveuen; i a les altres despeses que
genera l'acompliment de les funcions que s'hi atribueixen a l'Agència
Catalana de l'Aigua.
Aquest cànon, exigible
a tots els usuaris llevat de les entitats públiques pel que fa als
consums fets per operacions d'investigació o control i de gestió
i millora del domini públic hidràulic, pels serveis públics
d'extinció d'incendis o en cas de catàstrofe, pel que fa
als usos corresponents a la utilització de l'aigua per a l’alimentació
de fonts públiques, neteges de carrers o regs de parcs i jardins
i pel que fa al consum d'aigua per a l'ús agrícola quan no
hi hagi contaminació, representa una novetat important pel que fa
als usuaris domèstics. Efectivament, garanteix un nivell bàsic
de consum, equivalent a cent litres per persona i dia, a un preu assequible,
atenent el nombre d'usuaris de cada habitatge. Així doncs, en l'aplicació
de l'impost als usos domèstics se satisfà les demandes socials,
tancant l'anomenat conflicte de l'aigua.
L’exacció del cànon
de l’aigua és compatible amb la imposició de contribucions
especials i amb la percepció de taxes, quan sigui procedent, pels
ens locals.
Nou model organitzatiu i creació d’ens administratius en matèria d’aigües
La Llei que analitzem fa
palesa que les reformes encaminades a aconseguir un tractament integral
del cicle hidràulic han d’anar acompanyades també d’una reforma
de les entitats administratives que tenen competències en aquest
sector. En certa manera, es demostra com l’organització administrativa
que pot semblar un camp àrid i gens atractiu per a l’estudi, és
en canvi fonamental per encarrilar el bon funcionament d’un nou marc d’intervenció
pública en el sector de l’aigua.
Així, la Llei 6/1999,
de 12 de juliol, es caracteritza per introduir reformes importants en l’organització
administrativa de l’ordenació i gestió de l’aigua.
Aquestes modificacions responen als principis de descentralització,
coordinació i integració, especialment tenint en compte que
hi ha almenys dos nivells administratius que tenen competències
sobre la matèria, com són la mateixa Administració
autonòmica i els ens locals. S’ha de garantir, doncs, un disseny
administratiu que combini els criteris de gestió integrada i de
descentralització en la gestió.
S’ha demostrat també
com les estructures administratives existents, és a dir, la Junta
de Sanejament i la Junta d’Aigües, ofereixen una intervenció
sols parcial i a vegades no coordinada del cicle hidrològic i per
tant no responen a l’objectiu de gestió integral del cicle de l’aigua.
Aquesta situació es veu fins i tot agreujada per la doble dependència
d’aquestes Juntes: la de Sanejament del Departament de Medi Ambient i la
d’Aigües del Departament de Política Territorial. És
per aquests motius que apareixen dues noves entitats administratives:
l’Agència Catalana de l’Aigua i les Entitats Locals de l’Aigua.
L’Agència Catalana de l’Aigua
L’Agència Catalana
de l’Aigua és l’autoritat administrativa que exerceix les competències
de la Generalitat en matèria d’aigües. L’Agència
ha estat objecte d’un tractament específic mitjançant l’aprovació
de la Llei 25/1998, de 31 de desembre, i el Decret de Presidència
125/1999, de 4 de maig, que aprova el seu Estatut.
L’Agència esdevé,
doncs, l’única Administració hidràulica al territori
català, constituïda com una entitat de Dret públic responsable
en matèria d’aigües en l’àmbit de les competències
de la Llei 25/1998 i regulada pels seus Estatuts i per la Llei 4/1985 de
l’Estatut de l’empresa pública catalana. D’aquesta manera, l’ACA,
adscrita al Departament de Medi Ambient agrupa les funcions, fins ara exercides
per la Junta d’Aigües, la Junta de Sanejament i la Direcció
General de Política Hidràulica, i s’aconsegueix així
la unificació de la gestió del cicle de l’aigua. També
és destacable que junt amb aquest canvi de gestió es produeix
el que podríem anomenar ambientalització de la matèria
puix que la gestió es passa al Departament de Medi Ambient, atesa
la imprescindible relació existent entre l’aigua com a recurs natural
i el medi ambient.
Els òrgans de l’ACA
són: el Consell de Direcció, el Consell d’Administració
i els Consell per a l’Ús Sostenible de l’Aigua. El Consell de Direcció
està integrat per representats dels sis Departaments implicats (Medi
Ambient, Agricultura, Indústria, Política Territorial, Sanitat
i Governació). Tant el Consell d’Administració com el Consell
per a l’Ús Sostenible compten amb representació dels ens
locals (quatre en el primer cas i vuit en el segon).
El fonament de la creació
de l’ACA és la necessitat de coordinar els esforços administratius
dels diversos ens administratius de conca i de les entitats locals, coordinació
que ve imposada per la lògica del sistema i per la pròpia
normativa comunitària. Constatat el fet que la política de
l’aigua presenta una concurrència d’Administracions sobre una mateixa
esfera d’activitat, les relacions entre elles han de poder-se reconduir
d’alguna manera. La coordinació, a diferència de la cooperació,
implica una potestat de direcció i un caràcter obligatori.
D’aquesta manera poden plantejar-se els límits de la facultat de
coordinació amb el principi d’autonomia local. Aquest conflicte
es tracta d’evitar amb la participació de les mateixes entitats
locals en l’òrgan de coordinació, és a dir, en l’Agència.
Així, l’estructura administrativa de la Generalitat no és
un cos aliè als propis municipis ja que aquests participen en la
mateixa activitat de coordinació.
Finalment, val a dir que
l’Ens d’Abastament d’Aigua creat per la Llei 4/1990, d’ordenació
de l’abastament d’aigua a l’àrea de Barcelona, s’adscriu al Departament
de Medi Ambient a l’igual que l’Agència i que aquesta assumeix part
de les seves competències (planificació, assignació
de recursos i relació amb els ens locals).
Les Entitats Locals de l’Aigua
Els ens locals posseeixen
també competències en matèria d’aigües i per
tant han de tenir una presència dins l’organigrama administratiu
en aquesta matèria. Així, l’article 4 de la Llei 6/1999 estableix
que correspon als ens locals:
• l’abastament d’aigua potable
• el clavegueram i el tractament
d’aigües residuals
• el control sanitari de
les aigües residuals
• l’exercici de funcions
que aquesta Llei estableixi
Per al compliment d’aquestes
competències es creen les Entitats Locals de l’Aigua que poden ser
de caràcter bàsic i de caràcter qualificat. Les primeres
són ens territorials que agrupen un o varis ens locals per gestionar
els sistemes de sanejament, d’abastament en alta i de subministrament en
baixa per als municipis que les integren. Són entitats amb personalitat
jurídica pròpia i capacitat per gestionar la prestació
dels serveis relacionats.
El model no determina el
nombre d’ELA que existiran en el conjunt del territori. Dependrà
de les capacitats de cadascun dels ens locals i de la integració
o no en una agrupació de municipis. La determinació de l’àmbit
geogràfic de cada ELA dependrà de la voluntat dels municipis.
Per això existeix un registre gestionat per l’ACA on s’ha de comunicar
la constitució i les modificacions d’aquests ens administratius.
Ara bé, un cop constituïdes, els municipis que les integrin
han d’atribuir de forma obligatòria l’exercici de les seves competències,
o part d’aquestes, a la nova entitat. No es tracta doncs d’una administració
voluntària o simplement consorciada. Per contra, estem davant d’un
veritable ens administratiu de caràcter territorial i a la vegada
funcional, amb competències pròpies i delegades o assignades
per l’Agència Catalana de l’Aigua.
Respecte a la voluntarietat
d’integrar una ELA, val a dir que els criteris que han de presidir la seva
constitució han de ser els relatius a aspectes com la demografia,
la geografia, l’economia, etc. No és doncs acceptable la integració
dels municipis en una o altra entitat depenent d’altres criteris. La debilitat
de la Generalitat es troba precisament en la manca de potestat per exercir
un control efectiu sobre els criteris d’integració de les ELA. L’única
disposició que permet una certa racionalització del sistema
és la disposició addicional primera quan estableix que correspon
a l’Agència Catalana de l’Aigua l’emissió d’un informe preceptiu
sobre els expedients de constitució d’una ELA.
Dins aquest model correspon
a les ELA bàsiques:
• col·laborar en
la gestió de les instal·lacions que integren les xarxes bàsiques
d’abastament
• gestionar el sistema de
sanejament d’aigües residuals, inclòs l’atorgament d’autoritzacions
d’abocaments en aquest sistema (no, en canvi, al medi)
Els municipis en qualsevol
cas retenen la potestat d’ordenar el subministrament municipal. L’article
25.2 de la LBRL reconeix als municipis competències en matèria
de clavegueram i tractament d’aigües residuals. Aquesta atribució
ha estat en certa manera modificada pel Reial Decret Llei 11/1995 que implica
una supra-municipalització del tractament de les aigües residuals.
Per tant, totes les facultats relacionades amb el cicle de l’aigua, excepte
el clavegueram, poden ser assumides per entitats diferents als municipis.
En altres paraules, els ens locals no desapareixen com a nivell administratiu
competent, ja que les ELA han d’existir obligatòriament però
sols pel que fa al tractament d’aigües urbanes residuals o per a altres
competències que se li assignin voluntàriament, tant per
part dels ens integrants com per part de l’Administració autonòmica.
Respecte de les Entitats
Locals de l’Aigua qualificades, val a dir que es diferencien de les bàsiques
en dos sentits. En primer lloc, es tracta d’un ens supramunicipal (amb
el qual es permet la participació de les comarques) o d’agrupació
d’ens locals, l’àmbit territorial del qual és definit per
la planificació hidrològica. L’àmbit territorial,
doncs, no és flexible per les ELA bàsiques sinó que
ve determinat per l’activitat de planificació. En segon lloc, són
entitats adequades per a la gestió integrada de l’aigua en una conca
fluvial o una part d’aquesta conca (encara que aquesta adequació
no implica, necessàriament, la gestió efectiva de tots els
serveis compresos en aquesta conca). No es tracta d’una entitat de gestió
dels serveis de l’aigua sinó d’una entitat de planificació.
Tal i com es desprèn de les discussions parlamentàries en
la tramitació de la Llei , «la (ELA) bàsica es refereix
més a una mancomunitat de municipis que gestionen conjuntament uns
serveis, i la qualificada implica un concepte més ampli, que porta
implícit un element de planificació. Podríem dir,
amb matisos, que es tracta de les comarques hidrològiques6».
Aquestes agrupacions municipals
constituïdes per persones jurídiques plenes responen, en part,
a la constatació de la manca de capacitat d’alguns municipis per
portar a terme la gestió complexa de l’aigua en totes les seves
fases. Cal recordar que Catalunya pateix el conegut minifundisme municipal
i que molts municipis petits es veuen amb dificultats per complir les competències
obligatòries de la LBRL. A més, la reformulació de
la competència que fins ara es considerava municipal, com és
el sanejament, ve donada per l’aprovació del Reial Decret Llei 11/1995,
de 28 de desembre, que transposa la Directiva 91/271/CEE del Consell, de
21 de maig, sobre tractament de les aigües urbanes residuals. La Directiva
i la norma bàsica de l’Estat modifiquen el criteri de càlcul
basat en habitants/municipi pel habitants/equivalents, cosa que de retop
suposa la modificació de l’article 26 de la LBRL en encarregar a
les comunitats autònomes la delimitació de les aglomeracions
urbanes. Això suposa la reubicació d’una competència
municipal a un nivell supramunicipal que en la majoria dels casos caldrà
institucionalitzar i que a Catalunya es concreta en la creació de
les ELA.
La Directiva respecta el
principi d’autonomia institucional dels Estats Membres remetent l’organització
administrativa que ha de desplegar les previsions de la norma comunitària
a la normativa interna: no es prejutja, doncs, el tipus d’organització
supramunicipal que s’esculli, del que s’exigeix només que sigui
representatiu dels municipis. Així, es podrien adoptar fórmules
organitzatives com els consorcis, les mancomunitats, o bé la creació
d’un ens local ad hoc, com al final s’ha fet. L’opció escollida
té un clar recolzament estatutari, ja que l’article 5.2 de l’Estatut
d’Autonomia de Catalunya preveu que la Generalitat podrà crear agrupacions
territorials de municipis de caràcter funcional i fins específics.
Novament, podem plantejar
la compatibilitat d’aquest sistema amb l’autonomia local. Val a dir que
es tracta d’un sistema obligatori, on els ens locals forçosament
han d’atribuir competències pròpies a les ELA. Tot i això,
es pot considerar aquesta atribució com beneficiosa per als municipis
des de varis punts de vista. En primer lloc, es tracta d’una activitat
de coordinació de la gestió integrada de l’aigua i per tant,
l’Administració autonòmica està legitimada per imposar
un model organitzatiu. En segon lloc, l’article 18 de la Llei obliga l’Agència
Catalana a atribuir recursos a les ELA perquè aquestes puguin prestar
eficientment els serveis de sanejament. L’atribució de competència
de forma obligatòria va acompanyada en aquest cas de l’obligació
de finançament, cosa que no sempre succeeix en matèria local.
Finalment, també
podem dir que el model organitzatiu de les ELA té com a gran virtut
que tots els nivells d’Administració cedeixen quelcom. Així,
no es tracta d’una simple imposició organitzativa als municipis
sinó d’un veritable nou disseny de política integrada de
gestió on cada nivell hi aporta o bé competències
o bé finançament o bé ambdós. No hi ha, doncs,
perdedors i guanyadors sinó un saldo organitzatiu positiu.
La gran potencialitat de
les ELA es troba precisament en la possibilitat d’ampliar el seu àmbit
d’atribucions. Es permet concentrar en aquests ens tant les competències
que d’acord amb la LBRL són de titularitat municipal o formen part
del cercle d’interessos del municipi, però que a fi d’assolir una
gestió integrada de l’aigua han de resituar-se en un nivell supramunicipal,
com les competències pròpies de la Generalitat que aquesta
pugui atribuir per obtenir una política coherent i integrada en
matèria d’aigües.
Segons previsió de
la mateixa Llei (disposició addicional desena), l’Entitat Metropolitana
de Serveis Hidràulics i Tractament de Residus té la condició
d’ELA bàsica per al subministrament d’aigua en baixa i per al sanejament.
Els altres ens locals, inclosos els consorcis, que tinguin reconegut el
caràcter d’Administració en tema de sanejament d’aigües
han d’adaptar-se a les disposicions de la Llei en el termini de 6 mesos
(per exemple, el Consorci de la Costa Brava o el Consell Comarcal del Maresme).
També cal posar atenció
a la regulació del Districte de Conca, definida com la zona administrativa
o unitat de gestió que agrupa una o més conques enteses com
la zona d’escorrentia superficial i les aigües subterrànies.
És l’àmbit territorial on poden intervenir els ens administratius
nous, depenent precisament del territori que estigui comprès dins
un Districte.
Per Reglament es determinaran
els límits geogràfics de les conques i subconques. Res no
impedeix que l’òrgan administratiu encarregat de dur a terme les
actuacions d’una subconca sigui una ELA.
Valoració final
L’anàlisi de la Llei
6/1999, de 12 de juliol, suposa un avanç significatiu per a la gestió
de l’aigua a Catalunya. Aquesta Llei aporta algunes novetats importants.
En primer lloc, un dels aspectes més rellevants és el tractament
integral que es dóna a l’aigua, en la línia de les noves
tendències comunitàries.
En segon lloc, la creació
de l’Agència Catalana de l’Aigua també suposa un important
pas endavant, tant per a la unificació de les competències
sobre el cicle de l’aigua, anteriorment disperses en la Junta d’Aigües
i la Junta de Sanejament, com per a la seva dependència del Departament
amb competències en el medi ambient. Tanmateix, no podem oblidar
l’existència a Catalunya de conques intercomunitàries (Ebre,
Garona i Xúquer) i l’encavalcament de competències que es
pot produir en aquestes conques que queden afectades per la legislació
estatal.
En tercer lloc, pot valorar-se
positivament la creació de la nova figura de les ELA, que representen
una innovadora estructura sobre el territori, afavoreixen el principi de
subsidiarietat i suposen el retorn de competències de sanejament
i d’abastament als ens locals.
Finalment, es pot considerar
que estem davant d’una bona Llei que possibilita noves perspectives per
a una gestió sostenible d’un recurs natural escàs, però
d’un innegable valor econòmic i social. Per a això,
caldrà que les seves prescripcions es facin efectives i això
requerirà disposar d’un finançament suficient •
Referències
1 Boletín Oficial
de las Cortes Generales, Congrés dels Diputats, VI Legislatura,
Sèrie A, núm. 171-1, de 24 de maig de 1999.
2 COM (97) 49 final, de
26 de febrer de 1997, 97/0067 (SYN). Vegeu també la Proposta modificada
de Directiva del Consell, COM (97) 614 final, de 26 de novembre de 1997,
97/0067 (SYN); i COM (1998) 76 final, de 17 de febrer de 1998, 97/0067
(SYN).
3 L'article 2 de la Llei
defineix la gestió integrada de l'aigua com «l'abastament
en alta, el subministrament domiciliari o en baixa, el sanejament de les
aigües residuals, tant en alta com en baixa, i el retorn de l'aigua
al medi».
4 El sistema públic
de sanejament d'aigües residuals es defineix a l'article 2 de la Llei
com «el conjunt de béns de domini públic interrelacionats
en un tot orgànic, compost per una o més xarxes locals de
clavegueram, col·lectors, estacions de bombament, emissaris submarins,
estació depuradora d'aigües residuals i altres instal·lacions
de sanejament associades, amb l'objecte de recollir, conduir fins a l'estació
i sanejar, de manera integrada, les aigües residuals generades en
un o més municipis».
5 Mentre les Entitats Locals
de l'Aigua no assumeixin la gestió del sistema de sanejament, les
instal·lacions que en formen part són gestionades per l'Administració
competent.
6 Diari de Sessions del
Parlament de Catalunya. Sèrie P – núm. 123 d’1 de juliol
de 1999, pàgina 8438
| Fòrum de debat | ||
|
||
