 |
 |
|
|
|
| Fòrum de debat | Núm. 26 - juny 2000 | ||
 |
|||
Medi ambient, drets humans, i participació
Christian Morrón i Lingl
Advocat. Estudi Jurídic Ambiental
L'autor proposa una
nova concepció del dret a l'ambient que el consideri com un dret humà. Això
no obstant, perquè sigui efectiu necessitaria la participació popular. En
aquest sentit, coexistirien els drets subjectius amb altres que defensen uns
certs ideals pretesos per la societat, definits a partir de mecanismes i vies
de participació popular, i que orientarien la política de diferents institucions
de l'Estat
El dret al medi ambient: la seva faceta individual i la seva entitat col·lectiva
És quasi un tòpic fer esment a les generacions de drets i repassar la seva formació i evolució. L’última d’aquestes generacions són els drets de solidaritat, que han sorgit en el context de l’anomenada era tecnològica i d’alguns corrents socials com l’ecologisme, el feminisme o els nacionalismes. En qualsevol cas, un dels drets més emblemàtics d’aquesta darrera generació de drets de solidaritat és el medi ambient.
Es podria intentar una definició del dret al medi ambient. Però resulta més pragmàtic aprofundir en els mecanismes jurídics per fer-ho efectiu. Una definició única és molt dificultosa. És més procedent admetre que es tracta d’una noció multifacètica. Així, per exemple, l’incendi intencionat d’un bosc afecta l’interès de la col·lectivitat; el piròman demostra una manca de solidaritat envers la comunitat. En canvi, els residus abocats per una fàbrica al costat d’un domicili particular suposen un atemptat al dret a una qualitat de vida digna de la família afectada i, conseqüentment, perjudica la vida privada i familiar d’unes persones concretes. Amb això es vol evidenciar que les múltiples facetes del dret al medi ambient, si bé pot concebre’s com un dret autònom, faran que sovint es manifesti com un dret connex a altres. De la mateixa manera, la política ambiental pot adoptar un enfocament autònom o, al contrari, presentar-se com una política connexa o transversal, que impregni el conjunt de la resta de polítiques. Els poders públics sempre han tingut una política en aquesta matèria, si més no com a part de la seva funció de manteniment de l’ordre públic i una correlativa exigència de comportament cívic als ciutadans. La millor política pública és la preventiva, és a dir, una política que promogui una sensibilització i un respecte espontani de l’entorn. Només quan la prevenció i l’espontaneïtat de les conductes fallen, es fa necessari que del terreny de l’acció política es passi al camp de les mesures legals. La mera voluntat política ha de donar pas llavors a l’articulació jurídica d’un dret a l’entorn que asseguri una reparació efectiva davant els tribunals de justícia.
El dret a l’ambient en el conjunt dels drets humans
Les relacions que sorgeixen entre el dret a gaudir d’un ambient sa i altres drets de naturalesa bàsica per a l’home poden tractar-se des de diferents perspectives i postures. D’aquesta forma, trobem a la doctrina aquells que veuen aquestes relacions com una font d’enriquiment per als drets humans, i també aquells altres que afirmen que el reconeixement del dret a un entorn adequat genera contradiccions en el grup dels anomenats drets bàsics.
Aquesta segona postura parteix de considerar que tot dret nou aporta amb la seva presència no només deures, sinó també restriccions en les esferes inicials d’actuació d’altres drets. Dins del bloc dels drets humans pot, a la vegada, considerar-se que determinats drets seran més sensibles que altres a la irrupció d’un nou interès protegit. Així, sembla que els drets de caràcter social, econòmic o cultural poden resultar més "envaïts" pel dret a l’entorn que els tradicionals drets civils i polítics. Una llista de drets i llibertats afectats en aquest sentit seria la següent:
• La llibertat de moviment, restringida en la mesura que l’accés a determinades àrees protegides quedi prohibit o sotmès a autorització.
• La llibertat de residència, afectada per les diferents normes protectores d’espais determinats.
• La llibertat de reunió, limitada per les normes de protecció contra el soroll.
• El dret a la igualtat, atès que determinades mesures d’ordenació del territori poden introduir desigualtats entre zones o discriminacions entre particulars.
• El dret a la família, que podria veure’s condicionada amb mesures de política demogràfica en vistes a la protecció del medi.
• El dret al desenvolupament, que està afectat per les limitacions que suposen al creixement econòmic determinades exigències ambientals.
• El dret al treball, amenaçat per mesures de policia ambiental o resolucions judicials que provoquen el tancament o el trasllat de determinades instal·lacions industrials.
• El dret a la propietat, afectat freqüentment en les seves facultats d’ús i disposició per normes d’inspiració ecològica.
Ara bé, la perspectiva oposada és també possible i, probablement, més encertada. Resulta evident que en la compaginació entre els diferents drets de la persona i entre els drets de les diferents persones, sorgeixen punts de fricció que, lluny de limitar l’abast dels drets reconeguts, ajuden a modular-los i orientar-los en un sentit més beneficiós per al conjunt de la col·lectivitat. El fet que existeixi un nombre creixent de drets reconeguts com a humans no implica que la llibertat de l’home vagi limitant-se progressivament, sinó més aviat que van trobant-se valors i objectius comuns a la humanitat, als quals han d’acomodar-se els vells drets, i que s’expressen en l’ordenament jurídic mitjançant aquests nous interessos protegits, com és el cas del dret al medi ambient. Recordem en aquest punt que el dret a disposar d’un entorn adequat ha estat definit com un dret ideològic, ressaltant-se així la seva funció orientadora.
En aquesta línia, resulta il·lustrativa l’evolució que ha experimentat el dret de propietat des de la seva concepció clàssica liberal fins l’actual, que comprèn la seva innegable funció social. Entendre aquesta evolució com un retall de la llibertat dels propietaris seria errar en l’anàlisi, ja que el marge de llibertats que els drets ofereixen a l’home ha de ser estudiat des d’una perspectiva de conjunt, i atendre avui en dia als beneficis que, mitjançant nous drets, s’han canalitzat gràcies al reconeixement de la funció social del dret de propietat.
Per això, és conseqüent proclamar que l’adveniment d’un dret a disposar d’un ambient saludable ha suposat un enriquiment en la concepció habitual d’altres drets de la persona. En aquest sentit, podem configurar una llista de drets en els quals els efectes positius de la protecció del medi resulten més evidents. Dins d’aquest llistat podrien quedar inclosos els següents drets:
• El dret a la igualtat, reforçat considerablement per la instauració d’una ètica ecològica que promou un tractament general del problema ambiental. Aquest dret permet solucions globals als problemes i iguala les condicions ambientals de tots els éssers del planeta.
• La llibertat de moviment, que pot veure’s afavorida per una política de desprivatització de determinades zones d’interès natural, obertes, per tant, a l’accés de tots.
• El dret al treball, afavorit per l’aparició de nous llocs laborals en el camp de l’entorn, així com per la millora de les condicions ambientals de treball.
• El dret a la propietat, que es beneficia de les normatives ambientals que tendeixen a prevenir immissions molestes, insalubres o antiestètiques.
• El dret a la salut, que indubtablement adquireix una major dosi d’efectivitat amb el reconeixement del dret a disposar d’un ambient sa.
• La llibertat d’associació, ampliada a col·lectius amb objectius sobre temàtica ambiental.
• El dret a la participació en els assumptes públics, que ha d’experimentar una connexió més estreta amb el dret a l’ambient per fer d’aquest un dret més efectiu i assegurar-ne compliment.
• El dret a la informació, dotat en el medi ambient d’un camp adequat per a la seva expansió i coordinació amb el dret a la participació.
• El dret a la educació, d’importància vital per a la pròpia subsistència de la humanitat.
El reconeixement per la societat de l’existència d’un dret bàsic a disposar d’un ambient sa i adequat és, en conseqüència, una dada positiva i un avenç en la progressiva concretització dels valors que la humanitat s´autoimposa com a guia del seu futur. El pas immediat i necessari consisteix en la recepció, pels diferents ordenaments vigents en el món, començant per la Declaració Universal de Drets Humans i el Conveni Europeu de Drets Humans, d’aquest dret al mateix nivell que altres drets humans, i en la instauració dels mecanismes jurídics precisos per assegurar-ne l’efectivitat en funció del concret context econòmic i social en què s’apliqui.
El dret a la participació pública
L’efectivitat del dret al medi ambient que ha de tenir tota persona depèn en gran mesura del reconeixement i posada en pràctica de l’anomenat dret a la participació pública.
El dret a la participació pública se sol vincular sovint amb la publicitat de les dades ambientals. Però, és de naturalesa diferent. La participació pública en els procediments decisoris sobre matèries de repercussió ambiental té els següents pilars:
• L’exigència democràtica.
• La crida a l’aportació imaginativa dels grups d’interès.
• La via de prevenció de conflictes socials.
El principi 10 de la Declaració de Rio, sobre medi ambient i desenvolupament, diu:
«La millor manera de tractar les qüestions ambientals és amb la participació de tots els ciutadans interessats, en el nivell que correspongui. En el pla nacional, tota persona haurà de tenir un accés adequat a tota aquella informació sobre el medi ambient de què disposin les autoritats públiques, inclosa la informació sobre els materials i les activitats que ofereixen un perill en les seves comunitats, així com l’oportunitat de participar en els processos d’adopció de decisions. Els estats hauran de facilitar i fomentar la sensibilització i la participació del públic posant la informació a disposició de tots. Haurà de proporcionar-se l’accés efectiu als procediments judicials i administratius, entre els que hi ha el rescabalament de danys i els recursos pertinents.»
Tant a la normativa europea, com a l’espanyola, l’anomenada participació ciutadana en els procediments administratius de repercussió ambiental és un constant, si bé el seu exercici encara pateix dèficits.
Quins són els requisits bàsics per a un dret a la participació efectiu? El factor més rellevant serà la voluntat inequívoca dels poders públics de convertir la protecció de l’entorn en una matèria participada per la ciutadania. A més, s’han de donar altres elements:
S’ha d’instaurar una pràctica informativa adequada sobre la matèria ambiental adreçada al cos social. La informació fiable, completa i puntual és la millor entrada per a una participació fluïda i eficaç. El problema es presenta amb freqüència no només per l’absència d’informació, sinó també per la manca d’una metodologia adequada per a transmetre aquesta informació a la ciutadania, o bé per la manipulació d’aquesta, ja sigui des d’instàncies públiques o bé des d’altres sectors privats.
Ha d’existir una legislació que prevegi clarament la participació i, si és possible, l’adeqüi a la matèria ambiental. Altrament, obrir el debat sense tenir previst el procediment, pot produir efectes més perjudicials que la seva pròpia existència.
És fonamental el reconeixement d’una legitimació suficient tant en la via administrativa com en la jurisdiccional per a la discussió dels problemes relatius al medi. En aquest sentit, es tracta de reconèixer que els interessos ambientals col·lectius es poden afrontar des d’instàncies particulars i que la seva tutela no constitueix un monopoli dels poders públics.
Tampoc no s’ha d’oblidar que la participació també planteja igualment inconvenients, que poden ser provocats per una mala concreció o per evidenciar-se determinades carències socials. És un fet que el model de democràcia representativa es troba en crisi, com tampoc no és menys cert que queda lluny l’època en què es va produir una eufòria participativa. Aquesta s’ha vist últimament qüestionada per l’increment de la distància entre l’Administració i el ciutadà, així com per les noves tendències centralitzadores que afecten també a la matèria ambiental. Una mostra d’aquesta crisi participativa també pot ser l’escàs desenvolupament que ha experimentat el principi de participació proclamat a la Constitució. Per altra banda, l’impur funcionament del sistema, amb la presència de grups de pressió influents al nivell d’alts interessos econòmics o polítics, no genera sinó la pèrdua de confiança del ciutadà en les seves pròpies possibilitats participatives.
També cal reconèixer que, si bé és cert que els particulars no troben en moltes ocasions una resposta a les seves demandes de participació en els temes ambientals, no és menys cert que, a nivell general, la societat no acaba de vertebrar-se amb prou claredat al voltant d’aquesta problemàtica, salvant alguns casos que es mouen per interessos molt concrets. En efecte, la resposta que els particulars han donat a possibilitats obertes des de l’Administració ha estat més aviat irregular. Per això, no està de més proclamar que l’adequació d’un dret com és el de la participació requereix no només un esforç dels poders públics en assumir-lo com a tal, sinó també un canvi en determinats comportaments d’una societat que es presenta encara com a poc compromesa amb els problemes públics.
La participació ciutadana en les tasques ambientals administratives
La configuració del dret a l’ambient com un dret de participació en les qüestions públiques relacionades amb l’entorn es projecta amb una especial intensitat en l’àmbit de les tasques realitzades per l’Administració. És preferentment en el camp d’actuació d’aquest poder públic on el dret a disposar d’un ambient adequat pot construir-se com un dret de participació ciutadana, sempre i quan s’instaurin unes normes i la pràctica administrativa necessàries. Això deriva, en primer lloc, de les tasques cada vegada més nombroses i transcendents que, en relació a l’entorn, està obligada a desenvolupar l’Administració. Per altra banda, no es pot negar que són els administratius els ens públics amb els quals el ciutadà manté una relació més propera i constant. No en va, la font habitual de conflicte ambiental entre particulars i subjectes públics és l’actuació, activa o passiva, del poder executiu i de les Administracions públiques.
L’actuació ciutadana sobre les funcions administratives es pot estructurar en tres nivells diferenciats. En primer lloc, existeix una participació de caràcter orgànic quan el ciutadà s’incorpora als òrgans administratius corresponents i, per tant, existeix una incorporació plena del particular en l’Administració. En segon terme, es parla d’una actuació funcional quan el particular es relaciona amb l’Administració des de la seva pròpia posició privada, no produint-se, per contra, una incorporació a aquesta. Per últim, ens trobem davant una participació de tipus cooperatiu quan el ciutadà recolza amb la seva actuació privada el camí que l’Administració proposa per defensar l’interès general i, en conseqüència, es produeix una cooperació voluntària des de l’exercici de funcions estrictament privades.
Recopilant les diverses manifestacions de les tècniques de col·laboració social envers les tasques administratives sobre medi ambient, es pot configurar el següent llistat:
Mecanismes de participació orgànica
Participació en la composició de patronats i juntes rectores que col·laboren en la gestió d’espais naturals protegits. La legislació vigent en la matèria preveu la constitució, com a òrgans de participació, d’un patronat o junta rectora a cada espai natural. En aquests òrgans administratius tenen cabuda individus i col·lectius particulars afectats en alguna mesura per la creació de la respectiva zona protegida.
Participació en la composició dels consells sectorials de Medi Ambient que poden ser creats en els municipis. Així, qualsevol ajuntament pot articular l’establiment de consells sectorials, amb la missió de canalitzar la participació del veí i de les associacions veïnals en els assumptes municipals. En aquesta línia es poden crear consells sectorials de medi ambient que, malgrat disposar únicament de facultats informatives, poden incorporar els col·lectius veïnals dedicats parcialment o exclusivament als problemes ambientals.
Mecanismes de participació funcional
La informació pública. Mitjançant aquest tràmit, l’Administració fa públics els seus projectes, convidant els ciutadans a emetre la seva opinió sobre el tema estudiat. Es tracta, probablement, del mecanisme participatiu més estès i està present tant en l’elaboració de plans i programes, com en les avaluacions d’impacte ambiental, o en les concessions de llicències i autoritzacions. El principal problema d’aquest tràmit és aconseguir que les propostes presentades pels ciutadans siguin contestades de manera raonadament o motivada per l’Administració sobre la base dels aspectes ambientals.
Les peticions. L’exercici del dret de petició és també possible davant el poder executiu i l’Administració, individual o col·lectivament.
Iniciatives i suggeriments de particulars, mitjançant el dret a l’audiència en l’elaboració de disposicions normatives de caràcter general.
Actuació del ciutadà com a coadjuvant de l’Administració en els processos contenciososadministratius motivats per conflictes ambientals.
Denúncies. La seva presentació és una via de participació en relació amb la funció de policia ambiental. L’efectivitat d’aquest mecanisme depèn en gran mesura, per una banda, de la inactivitat administrativa davant la presentació de la denúncia i, per l’altra, de la negativa de l’Administració a informar el denunciant de l’estat de la instrucció i de l’expedient sancionador corresponent.
Enquestes. Mitjançant aquest tràmit, l’Administració recull l’opinió de determinats agents socials rellevants davant l’elaboració d’un pla o programa ambiental.
Mecanismes de participació cooperativa
Els acords ambientals o, en altres paraules, l’exercici consensuat entre l’Administració i el ciutadà de potestats administratives que recauen sobre matèries relacionades amb la protecció de l’entorn.
Elaboració de plans i programes ambientals no vinculants, sinó merament indicatius per al sector privat.
El foment de l’Administració ambiental als particulars mitjançant estímuls i incentius econòmics.
L’absència de restriccions interpretatives en l’exercici del dret a la participació i l’increment dels mecanismes participatius esmentats en les qüestions administratives relacionades amb l’entorn són condicions indispensables per ajudar a configurar el dret a gaudir d’un medi ambient adequat i efectiu.
La participació ciutadana davant els tribunals
El tema de la participació davant el poder judicial se centra en la capacitat dels ciutadans d’accedir als tribunals perquè aquests atenguin les seves demandes en conflictes ambientals, o, en altres paraules, la legitimació activa del particular o de les associacions per defensar els seus interessos.
El nostre ordenament jurídic reconeix legitimació tant als particulars com a les associacions i grups de defensa dels interessos col·lectius. Ara bé, aquest reconeixement no és absolut, sinó que està subjecte a una sèrie de limitacions.
Àmbit penal
Tots —incloses les associacions i grups— tenen legitimació o capacitat per instar la persecució penal dels delictes contra l’entorn, ja que en matèria penal l’acció és popular.
Àmbit contenciósadministratiu
Qualsevol interessat, ja sigui persona titular de drets subjectius que puguin resultar afectats per una decisió administrativa o aquella associació que sigui titular d’interessos legítims individuals o col·lectius, és a dir, que tingui un interès directe, pot demanar l’anul·lació d’un acte administratiu (per exemple, l’atorgament d’una llicència, la resolució que determini la improcedència d’una sanció per infracció de normes ambientals, o l’acte que resol la reclamació dels afectats per inactivitat de competències públiques ambientals), tant en la via administrativa, com en la via contenciosaadministrativa. Gaudeix d’aquell interès directe tant l’associació que té entre les seves finalitats la protecció del bé ambiental afectat per l’acte administratiu, com el particular que obtindrà un benefici apropiable amb la seva anul·lació, com, per exemple, que disposi d’aigua no contaminada o que evitarà més danys per a la seva salut. Sense un interès apropiable, la mera condició de veí no atorga cap mena de legitimació directa, sense perjudici de la legitimació indirecta que la normativa de caràcter local atorga a tot veí. Com a excepció al que s’ha explicat sobre això, en matèria de costos i d’urbanisme l’acció per exigir el compliment de la legalitat tant en la via administrativa com davant els tribunals és pública, sense que s’exigeixi cap interès addicional.
Àmbit civil
En la via civil, els particulars per sol·licitar la restauració del medi afectat i, en el seu cas, una indemnització pels danys i perjudicis causats, han de demostrar l’existència d’un dany en els seus drets. En canvi, les associacions només tenen legitimació per demandar en aquesta via quan es sol·liciti el cessament d’una activitat o la introducció de mesures correctores, i no poden exigir indemnitzacions per danys privats ni a altres particulars, ni tampoc a l’Administració, doncs en aquests supòsits ja no és suficient ser titular d’un interès col·lectiu, sinó que es requereix la titularitat d’un bé o dret lesionat. Tanmateix, les associacions i grups tampoc poden exigir indemnitzacions per danys a béns ambientals, atès que, avui en dia, les normes sectorials determinen que aquestes indemnitzacions corresponen a l’Administració, i no pot entendre’s que les associacions tinguin legitimació per pretendre el seu cobrament. Per altra banda, tampoc les associacions poden exigir el cost de la reposició del medi alterat o de prevenció del dany.
Epíleg
Malgrat el camí que encara queda per recórrer, l’assumpció d’una nova concepció del dret a l’ambient en el sentit de considerar-lo un dret humà i que per ser efectiu necessita la participació popular, constitueix una alternativa interessant i necessària a la situació actual. D’aquesta manera, juntament amb altres drets més immediats i concebuts com a drets subjectius típics, coexistirien una altra sèrie d’interessos protegits per l’ordenament jurídic que, reflectint certs ideals pretesos per la societat, intenten ser defensats, sobretot, amb mecanismes i vies de participació popular, que tendeixen tant a evitar la seva vulneració, com a orientar la política dels diferents poders de l’estat. Aquest impuls a la participació social complementaria la legitimació tradicional de la democràcia representativa, obrint, potser, una sortida a la crisi que, en el seu vessant social, viu avui en dia l’estat democràtic de dret. •
| Fòrum de debat | ||
|
||
