 |
 |
|
|
|
| Fòrum de debat | Núm. 27 - novembre 2000 | ||
 |
|||
| Normativa ambiental
La gestió dels espais naturals Ignasi
Doñate i Sanglas
1 Introducció 1.1. La degradació progressiva del medi ambient La
preocupació que es manifesta actualment al món per la degradació
del medi ambient del planeta és, encara, un fenomen relativament
recent. La Conferència sobre la Biosfera, una de les primeres reunions
internacionals sobre aquest tema, va ser promoguda per la UNESCO l’any
1968. En el marc d’aquesta conferència la comunitat científica
internacional va advertir col·lectivament als governs del món
que l’estat del medi ambient era preocupant i que la tendència marcava
un clar procés d’empitjorament.
1.2. Una tendència: del pensar global a l’actuar local La
denúncia de la comunitat científica va permetre un pensament
global, que va donar lloc a conferències internacionals que han
marcat un progrés: de la Conferència d’Estocolm (1972) a
la Conferència de Kyoto (1997) sobre el canvi climàtic, passant
per la Cimera de la Terra (Rio de Janeiro, 1992).
1.3. Un procés: de la "conservació d’àrees naturals tancades" a la "gestió integrada d’espais naturals en un marc territorial més ampli" El
procés de conservació dels recursos naturals va iniciar-se
amb la delimitació d’"àrees territorials" caracteritzades
per la riquesa de la seva flora o de la seva fauna. Aquestes àrees
se sotmetien a sistemes estrictes de conservació, assimilant conservació
a la prohibició d’utilització dels recursos. Aquests sistemes
tancats, amb una gestió quasi inexistent, han esdevingut obsolets
al constatar-se que ni han pogut evitar la pròpia degradació,
ni han pogut influenciar en un canvi en els models de gestió del
territori entès com un ecosistema.
1.4. L’estratègia de l’ecologia del paisatge: tessel·les, corredors i matrius Des
de la perspectiva de l’ecologia del paisatge, la gestió del territori
passa per la identificació dels elements estructurals del paisatge
i per la seva funcionalitat en el marc de la consideració del territori
com a ecosistema, territori que després es posarà en
relació amb els altres fluxos i paisatges a nivell regional.
1.5. Les àrees naturals de protecció especial i els diferents sistemes de gestió La
maduresa d’aquest procés cap a la gestió integrada no invalida,
però, els processos més específics de gestió
de les àrees caracteritzades per les seves riqueses naturals. La
posada en evidència dels límits d’aquestes polítiques
no ha de suposar en cap cas la declaració d’incapacitat de les actuals
polítiques de gestió d’espais territorials concrets. Ans
al contrari, la mateixa gestió d’aquests espais és la que
ha evidenciat la necessitat de caminar cap a processos més complexos,
els quals comencen a ser possibles de posar en pràctica per l’acumulació
de dades —abans indisponibles—, per l’aplicació de les noves
teconologies i per una creixent consciència pública en favor
de la preservació del medi. És en aquest sentit que s’exposen
en aquest treball diferents sistemes de gestió dels espais
naturals.
2. Les reserves de la biosfera La xarxa de Reserves de la Biosfera va instaurar-se l’any 1976 sota la coordinació del Programa "Home i Biosfera" (MAB) de la UNESCO. Actualment comprèn més de 300 reserves, repartides per tot el món en més de 82 països. Les reserves de la biosfera, tot i que la seva denominació —"reserva"— correspon a una concepció "tancada" de la conservació dels espais naturals, varen ser concebudes per fer front al repte de conciliar la conservació de la biodiversitat i dels recursos biològics amb el seu ús sostenible. En aquest sentit una reserva de la biosfera implica teòricament que els científics en ciències naturals i socials, els grups conservacionistes i de desenvolupament, les autoritats i les comunitats locals treballin tots junts per assolir un repte tan complex. Les
funcions
de les reserves de la biosfera són quatre:
La
gestió
de les reserves s’estructura en tres categories de zones: zona nucli, zona
d’atenuació i zona de transició. Amb aquest esquema de
gestió, la zona nucli és la central on predomina la funció
de "protecció" dels recursos. La "zona d’atenuació" és
la que permet algunes activitats, en quant aquestes siguin compatibles
amb la protecció de la" zona nucli". La "zona de transició"
és la que està cridada a posar en pràctica models
de desenvolupament sostenible.
En aquest sentit l’evolució de la gestió d’una reserva parteix d’un interès primigeni per la "zona nucli", per caminar cap al repte de desenvolupament sostenible que es planteja a les zones territorialment majoritàries: les "zones de transició". Les
Reserves
de la Biosfera a a l’Estat espanyol són les de: Sierra de Grazalema
(Andalusia); Ordesa-Viñamala (Aragó); Montseny (Catalunya);
Doñana (Andalusia); Mancha Húmeda (Castella-La Manxa); El
Canal y los Tiles (Canàries); Sierra de Cazorla, Segura y Las Villas
(Andalusia); Marismas del Odiel (Andalusia); Urdaibai (País
Basc); Sierra Nevada (Andalusia); Manzanares (Madrid); Lanzarote (Canàries);
Menorca (Illes Balears).
3. Els sistemes de gestió de la Unió Internacional Els criteris inicials de la UICN van ser estrictament "conservacionistes", si bé aquest enfocament ha anat matisant-se progressivament amb un enfocament que prioritza el tipus de gestió com a delimitació específica d’una àrea protegida. Mitjançant la seva Comissió de Parcs Nacionals i d’Arees Protegides, la UICN ha guiat la categorització de les àrees protegides des de l’any 1969. L’any 1978, la UICN va publicar l’Informe de la Comissió de Parcs Categories, Objectius i Criteris per a les àrees protegides, en el qual es proposava un sistema de 10 categories de gestió de les àrees protegides. Aquest sistema va ser posteriorment incorporat a la legislació nacional de molts estats, i va ser utilitzat per gestors d’àrees protegides arreu del món. Aquest informe també va ser el fonament de l’estructuració de la Llista de Parcs Nacionals i Àrees Protegides de les Nacions Unides. Posteriorment la UICN va revisar l’any 1993 les categories inicials tot mantenint les cinc primeres i afegint-hi una sisena de nova, deixant la classificació d’àrees protegides en sis categories (Vegeu requadre núm. 2) . El resultat ha estat publicat a la Guia de les categories de gestió de les àrees protegides. Aquesta guia és un informe general sobre les categories de gestió de les àrees protegides, descriu les categories i dóna exemples explicatius de la seva aplicació. Els
objectius específics que motiven la protecció de cadascuna
de les àrees, tot i mantenir un fort caràcter conservacionista,
són qualitativament diferents pel fet d’incorporar-se els principis
de la sostenibilitat. Els principals objectius de la gestió són:
la investigació científica, la protecció dels espais
silvestres, la preservació de les espècies i la diversitat
genètica, el manteniment de les funcions dels ecosistemes, la protecció
de les característiques naturals i culturals específiques,
el turisme i el lleure, l’educació, l’ús sostenible dels
recursos dels ecosistemes natural i el manteniment dels elements culturals
i tradicionals.
Les
àrees protegides que formen part de xarxes internacionals, com són
les reserves de la biosfera, o les reconegudes per convenis internacionals,
com la Convenció per a la Protecció del Patrimoni Mundial
(París 1972) o la Convenció de les Zones Humides (Ramsar,
1971), poden correspondre a una de les categories abans indicades i ser
catalogades en el seu dret intern d’acord amb un altre sistema.
4. L’estratègia de conservació de la Unió Europea El sistema iniciat l’any 1978 comportà una greu confusió, perquè els noms de les àrees podien variar a cada país. Per exemple, el terme "parc nacional" té un significat diferent en funció de cada país. De fet es poden comptabilitzar fins a 140 noms diferents d’àrees protegides. En conseqüència, les categories de la UICN es defineixen pels seus objectius de gestió, no pel nom de l’àrea. Les àrees protegides s’instauren, d’acord amb la legislació del país, per assolir uns objectius coherents amb els objectius i les necessitats nacionals, locals o privades. Només poden ser etiquetades amb les categories de la UICN tenint en compte els objectius de gestió que persegueixen. Tot i així, les categories de gestió de la UICN no poden ser considerades obligatòries, ni un mecanisme de direcció per als governs o per a les organitzacions a l’hora de decidir els objectius de les potencials àrees protegides. En
la comunicació El medi ambient a Europa: cap on encaminar el futur
(novembre 1999), la Comissió Europea va fer un balanç del
que ha estat el V Programa de medi ambient de la Unió Europea.
El problema resideix en el fet que, per un costat, els sectors econòmics no integren adequadament les consideracions ambientals en els seus programes de gestió i producció, a fi d’atacar les arrels dels problemes ecològics. Per un altre, falta una participació i un compromís més clar dels ciutadans i de les parts implicades. En aquest context el desenvolupament europeu seguirà essent globalment insostenible encara que s’instaurin mesures estrictes de protecció. L’informe de la Comissió Europea recull que: «El futur de la política ambiental ha de ser entès en un context més ampli en el qual els objectius ambientals, socials i econòmics han d’assolir-se d’una manera coordinada i mútuament compatible.» Segons l’Agència Europea del Medi Ambient, la qualitat de l’entorn natural europeu ha millorat en algunes àrees, especialment pel que fa referència a l’eliminació gradual de les substàncies que ataquen la capa d’ozó, que provoquen l’acidificació, la contaminació atmosfèrica transfronterera i la qualitat de l’aigua. Tot i així, la naturalesa i la biodiversitat de la Comunitat segueixen amenaçades per la pèrdua de sòl provocada per l’expansió urbanística i la construcció de xarxes viàries, així com per la intensificació actual de l’agricultura. Altres amenaces són les derivades de la marginalització o abandonament de pràctiques agràries, la contaminació o la introducció d’espècies exòtiques. Les mesures adoptades en el període del V Programa han estat la creació de la Xarxa Natura 2000, l’aplicació de la qual va amb retard pel fet de no haver-se identificat en el temps previst els espais que s’han d’incloure en aquesta xarxa. La protecció d’aquests espais exigeix l’adopció de sistemes de gestió adequats. L’aprovació de l’estratègia comunitària en favor de la diversitat biològica i la Política Agrària Comú definida a partir de l’any 1992 contribuiran a la protecció de la naturalesa, tant a les àrees de la xarxa Natura 2000 com en zones rurals més extenses. La Xarxa Natura 2000 - integrarà les "Zones d’Especial Protecció de les Aus" (ZEPA), indicades d’acord amb la Directiva d’aus, i les "Zones Especials de Conservació" (ZEC) que es designaran d’acord amb els criteris de la Directiva d’hàbitats. A aquestes zones haurien d’afegir-s’hi els espais amb elements paisatgístics significatius, els quals haurien de jugar la funció de corredors biològics, tot i que la concreció d’aquests ha de fer-se en els àmbits regionals o locals, per tractar-se de planificacions que exigeixen una intervenció sobre el terreny més acurada i una més gran implicació de les comunitats locals. Segons la Comissió Europea, en el futur caldrà donar prioritat a l’aplicació de les directives d’aus i d’hàbitats i a la integració real de les exigències de la biodiversitat en les altres polítiques. Un aspecte important serà la preparació de plans ambiciosos d’acord amb l’estratègia de la biodiversitat i l’aplicació de l’Agenda 21. En
el marc de preservació dels sistemes naturals, cada dia esdevé
més important tenir en compte els mecanismes i processos derivats
de la Política Agrària Comuna (PAC), progressivament
més implicada en una gestió sostenible del territori.
Serà molt important que els estats membres explotin al màxim
les oportunitats que dóna la PAC i els Fons Estructurals. La preservació
de paisatges de gran valor natural pot veure's facilitada si es manté
l’agricultura en zones en perill de marginalització i abandonament
i augmenta l’interès per pràctiques agràries més
compatibles amb la protecció i millora de l’ambient.
5. La protecció del espais naturals a Catalunya El
sistema de protecció dels espais naturals a Catalunya segueix estratègicament
les directrius europees: un sistema centrat en la protecció d’espais
naturals concrets, tot i la voluntat formulada d’integrar aquesta conservació
en el marc més ampli que suposa l’Agenda 21 i els processos de preservació
de la biodiversitat.
5.1. La normativa de conservació d’espais a l’Estat espanyol A l’Estat espanyol la protecció dels espais naturals ve regulada per la Llei 4/1989, de 27 de març, de conservació dels espais naturals i de la flora i fauna silvestres. Aquesta Llei ha estat posteriorment reformada per la Llei 40/1997, de 5 de novembre (BOE de 6/11/97) i modificada per la Llei 41/1997, de 5 de novembre (BOE de 6/11/97). Les
categories de protecció d’espais naturals previstes a la Llei 4/1989
són: els parcs nacionals, els parcs, les reserves naturals, els
monuments naturals i els paisatges protegits. En relació amb
els "parcs nacionals" es pot citar el Reial decret 940/1999, de
4 de juny, pel qual s'aprova el Reglament sobre la determinació
i concessió de subvencions públiques estatals a les àrees
d'influència socioeconòmica dels parcs nacionals (BOE de
18/6/99) i el Reial decret 1803/1999, de 26 de novembre, pel qual
s'aprova el Pla director de la xarxa de Parcs Nacionals (BOE de 13/12/99).
Tot i així, a Catalunya, amb competència exclusiva sobre
espais naturals protegits i tractament especial de zones de muntanya —art.
9.10 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya—, les figures de protecció
són les que venen definides per la legislació catalana.
5.2. Els diferents nivells de protecció dels espais naturals Seguint
la classificació que fa el mateix Departament de Medi Ambient —DMA—
de la Generalitat de Catalunya, el sistema de protecció dels espais
naturals de Catalunya es concreta en tres nivells:
5.2.1. La protecció horitzontal En aquest nivell trobem la legislació d’espècies protegides, de control de la contaminació i de l’impacte ambiental, d’aigües, de costes, territorial, urbanística... Aquestes normatives contenen —o haurien de contenir— disposicions amb contingut proteccionista, de compliment obligatori a qualsevol indret de Catalunya. Tot i tractar-se d’una protecció genèrica, té una gran importància: els dèficits de protecció en aquest àmbit són els que més condicionen la conservació del patrimoni natural, ja que els mecanismes de protecció horitzontal són els que han de definir les línies estratègiques de protecció a cada sector. L’aplicació integrada d’aquestes línies estratègiques marca les possibilitats d’aplicar polítiques efectives de protecció del medi. El control de la contaminació, la regulació dels transports, la preservació de les espècies, la gestió de l’aigua... són elements bàsics en qualsevol política de conservació. La manca d’aplicació dels principis de conservació en tots i cadascun dels sectors fa impensable una política de preservació efectiva. 5.2.2. El procés de l’"Estratègia catalana per a la conservació i ús sostenible de la diversitat biològica" En l’àmbit de la protecció horitzontal, seguint les pautes indicades en el Conveni sobre la diversitat biològica i d’acord amb una resolució del Parlament de Catalunya (1997), el DMA està treballant des de l’any 1996 en l’elaboració d’una estratègia de conservació. Com a treball previ a la definició de l’estratègia, l’Institut d’Estudis Catalans ha fet una diagnosi sobre l’estat de la diversitat biològica a Catalunya, que s’ha estructurat en 55 estudis temàtics i s’ha resumit en un document final que conté les principals dades de cada estudi i la definició dels objectius que es proposen. En el marc de definició de l’estratègia, el Sistema d’Informació sobre el Patrimoni Natural de Catalunya, creat pel DMA, obre noves possibilitats de treball amb un ventall d’instruments. Actualment està en fase avançada d’elaboració el "Banc de dades de biodiversitat" — disponible a http://www.gencat.net/mediamb/pn.htm. Així mateix, la "Cartografia dels hàbitats de Catalunya" —també en procés d’elaboració i amb un acabament previst per a l’any 2003— permetrà sistematitzar la protecció dels hàbitats mitjançant la planificació territorial i urbanística, una correcta aplicació de la Directiva d’hàbitats i un tractament més rigorós de les connexions biològiques. Igualment s’està en la fase final d’elaboració de l’inventari de zones humides de Catalunya. Finalment, el "Banc de dades de figures i instruments per a la protecció del patrimoni natural a Catalunya" (PROTNAT) recull tota la informació de la normativa i instruments aplicables. En el procés d’elaboració de l’estratègia hi convergeix la formulació de l’Agenda 21 a Catalunya, amb la qual s’haurà d’articular i coordinar un procés conjunt, si bé diferenciat. En aquest procés, el fet que el Departament de Medi Ambient hagi assumit progressivament més competències en matèries com les aigües, la protecció dels espais naturals, de la fauna i la flora, la gestió forestal i cinegètica fa que el DMA pugui jugar un paper clau en la formulació d’aquestes estratègies. D’acord amb el document de base de l’estratègia, fet públic amb motiu del Dia Mundial de la Biodiversitat (1998), els objectius generals de l’estratègia haurien d’incloure almenys els elements següents: "I.-
Protegir la diversitat d’ecosistemes, espècies i dotacions genètiques
que composen la diversitat biològica de Catalunya, i els processos
ecològics dels quals depenen.
Paral·lelament, el DMA està elaborant una proposta de cinquanta mesures prioritàries, tant en l’àmbit de gestió —creació de l’Agència Catalana de Protecció de la Natura i de l’Agència Catalana de Boscos que, conjuntament amb l’Agencia Catalana de l’Aigua projecten un sistema de gestió més àgil—, com en els àmbits de millora de la conservació —declaració de nous parcs naturals, paratges i reserves— i de l’ús sostenible de la diversitat biològica. 5.2.3. La protecció territorial Un
segon nivell de protecció territorial correspondria a la formulació
i desenvolupament dels plans territorials parcials i del pla sectorial
de protecció dels espais naturals. Aquest nivell de protecció
està definit estratègicament a l’art. 4.3. de la Llei 1/1995,
de 16 de març, pel qual s’aprova el Pla territorial general de Catalunya:
5.2.4. El Pla d’espais d’interès natural (PEIN) El PEIN —aprovat pel Decret 328/1992, de 14 de desembre— defineix i delimita una xarxa de 144 espais naturals representatius de l’àmplia varietat d’ambients i formacions que es troben a Catalunya, des de l’alta muntanya a les planes litorals, i dels boscos eurosiberians als erms semidesèrtics. La superfície global acumulada d’aquests espais equival aproximadament al 21 % del nostre territori. El PEIN representa una reserva del sòl de Catalunya amb valors naturals més remarcables. A tots els espais delimitats és d’aplicació un règim preventiu bàsic, que essencialment inclou un règim urbanístic especialment rigorós, enfront de processos urbanitzadors i altres mesures susceptibles de lesionar significativament els valors protegits. Tanmateix, el PEIN no és un simple instrument passiu de protecció. A partir d’una diagnosi individualitzada de la problemàtica de cada espai, el Pla determina també en cada cas els factors de risc, actuals o potencials, per a la preservació del conjunt dels seus valors naturals i les mesures de protecció addicionals que cal aplicar. Aquestes mesures poden adoptar la forma de les normes de caràcter particular o bé d’actuacions específiques que serien recollides en el Programa de desenvolupament del Pla. Aquest programa de desenvolupament no s’ha arribat a formular mai, fet indicador de la complexitat que suposa qualsevol definició territorial. Per aquest motiu el PEIN no ha tingut un desenvolupament programat i, tot just ara, s’estan acabant de formular els plans de delimitació territorial de cada un dels espais. Per aquest motiu, com que encara estan en aquesta primera fase de desenvolupament, la majoria dels espais no tenen un pla especial de protecció. Com recull Josep M. Mallarach en el seu treball "Els espais naturals protegits a Catalunya i els nous paradigmes de la conservació" (Parcs naturals, més enllà dels límits. Generalitat de Catalunya. 1999): «La manca de mitjans dels organismes responsables i l’absència de tradició avaluadora a Catalunya expliquen que no s’hagin portat a terme els seguiments previstos, la qual cosa no ens permet conèixer detalladament l’estat real dels espais naturals protegits ni caracteritzar detalladament l’estat real dels espais naturals protegits, ni caracteritzar adequadament les seves tendències. En una primera aproximació, entre el 20 i el 35 % dels espais naturals protegits catalans han sofert des de la seva protecció oficial, pèrdues en els seus hàbitats, paisatges, comunitats o espècies.» El PEIN té caràcter de pla territorial sectorial i per aquest motiu les seves determinacions són de compliment obligatori. Com a conseqüència, els plans territorials parcials que s’aprovin en el futur hauran d’assenyalar com a espais d’interès natural tots aquells delimitats al PEIN, i establir al mateix temps les previsions necessàries per a la seva preservació, adequació i millora. Així mateix, els nous instruments de planificació urbanística i la planificació específica de les zones i les comarques d’alta muntanya s’han d’adequar al contingut del PEIN. Igualment, els ajuntaments han d’adequar la seva planificació urbanística als corresponents plans especials dels espais del PEIN en un termini de dos anys des de l’aprovació d’aquests darrers. El PEIN suposa també una protecció especial de la flora i de la fauna, pel fet d’ampliar la llista d’espècies de la flora i la fauna protegides en el marc territorial dels espais PEIN. Aquesta declaració implica l’aplicació a les espècies inventariades del règim legal de protecció estricte, amb les conseqüents prohibicions (d’arrencada, captura, comerç...) i la protecció dels seus habitants. Hi són incloses, en total, 213 espècies vegetals, protegides en 57 espais, i 115 espècies de la fauna, especialment invertebrada, a 37 espais. La xarxa d’espais del PEIN s’inclourà a la xarxa europea Natura 2000, fet que li donarà una més gran transcendència per a l’aplicació dels programes comunitaris i atorgarà als espais PEIN una aplicació preferencial del Programa de desenvolupament rural de Catalunya. Tot i així, s’està encara lluny d’un plantejament integrat de la conservació del patrimoni natural. L’actual procés de concentració d’un seguit de competències ambientals en el DMA pot facilitar el desenvolupament d’un planejament integrat, que caldrà coordinar, però, amb les polítiques sectorials dels altres departaments, a la vegada que aconseguir l’interès de la iniciativa privada en un procés de valorització del medi natural. 5.2.5. La protecció dels espais naturals de protecció especial Un tercer nivell de protecció
és el constituït pels anomenats genèricament espais
naturals de protecció especial. Segons la Llei 12/1985, de 13
de juny, d’espais naturals, aquests es classifiquen en "parcs nacionals",
"paratges naturals d’interès nacional", "reserves naturals" i "parcs
naturals". Es tracta d’espais que, tot i que formen part del PEIN,
tenen una regulació específica i una gestió individualitzada.
6. Epíleg El sistema legal de protecció d’espais naturals de Catalunya hauria de ser actualitzat amb una deguda revisió de la Llei 12/85 d’espais naturals, que introdueixi els criteris que es deriven de la implantació de la Xarxa Natura 2000, el Conveni sobre la Biodiversitat i els processos de sostenibilitat que es poden derivar de l’Agenda 21. Tot i així el més gran dèficit normatiu es troba, a nivell territorial, en la manca d’aprovació i desenvolupament amb criteris sostenibles, dels plans territorials parcials de cada una de les sis àrees en què es divideix el territori de Catalunya. Però sobretot, el repte que plana sobre tots i cadascun dels sistemes de protecció dels espais naturals, és el repte de la gestió. En aquest sentit les grans tendències marquen un interès especial pels instruments de gestió i per una major implicació de les pautes de conservació per part de la societat. La iniciativa pública, amb un dèficit de participació, ha marcat plans limitats, però coherents, de conservació. La manca d’implicació de la iniciativa privada ha tret capacitat de transformació al procés de planificació i així, la implicació del cos social esdevé un dels pols estratègics a revisar contínuament. La "civilització" de la gestió dels espais naturals; ni "publificar" ni "privatitzar". Una gestió "civilitzada" que es caracteritzi pel mutu reconeixement dels espais "públic" i "privat", amb els respectius objectius i funcions, en la consciència de la necessitat de trobar un espai de "concertació" democràtica i, sobretot, un espai de participació. Un repte que es formula en
la tendència cap a una "gestió privada" amb criteris "públics".
De l’estratègia pública participada a l’acció concertada.
Del mite a la realitat. De la gestió d’espais naturals tancats a
la gestió sostenible de les matrius subjacents, relligades amb corredors
biològics que donin sentit a un sistema de protecció d’un
espai natural cada cop més humanitzat però que no té,
com a alternativa, un espai urbà cada cop més naturalitza.
|
| Fòrum de debat | ||
|
||
