• Doneu la vostra opinió

• Veure altres opinions

La regualció dels "residus"en l'àmbit local
Ignasi Doñate i Sanglas
Adovocat expert en qüestions ambientals


1 L'increment general de la generació de residus

Els residus cobreixen Europa i la constant del seu augment s'associa a l'increment de l'activitat econòmica, i no és cert. No és cap novetat que l'augment de residus és un símptoma de la poca eficiència dels actuals processos productius. L'associació tradicional entre augment d'activitat i progrés es veu truncada quan s'analitza el fenomen dels residus.
La problemàtica dels residus comporta, a grans trets: a) la malversació de recursos; b) el malbaratament d'energia; c) la ineficiència productiva; d) la curta durada dels productes, i e) un model de consum insostenible.

2 El consum i la llibertat d'empresa

Tal com ens indica l'Agència Ambiental Europea -AAE- en el seu darrer informe de l'any 2000 sobre els residus, la generació de residus ha de ser considerada com un indicador del nivell d'eficiència de la societat en la utilització de les matèries primeres. En aquest sentit, un augment dels residus ha de ser entès com un factor econòmic negatiu que frena el creixement o li dóna un signe negatiu.


3 Els impactes ambientals dels residus

Aquest signe negatiu, exemplificat bàsicament en el malbaratament dels recursos, provoca a més a més un seguit d'impactes ambientals, que l'AAE resumeix en:

• l'ocupació del terreny pels abocadors i la generació de lixiviats tòxics;
  
  
• la contaminació atmosfèrica i els residus tòxics derivats dels processos d'incineració;
  
  
• la contaminació de les aigües i la generació de fluxos secundaris de residus generats per les plantes de tractament de residus;
  
  
• l'augment del transport per carretera.
  

4 Aturar l'increment i generar menys residus

Així doncs, l'objectiu general dels països d'alt nivell econòmic és minimitzar la generació de residus i millorar-ne la gestió i el tractament amb el reciclatge, la reutilització i la recuperació.

En l'àmbit europeu, en els darrers anys i en relació amb els residus municipals, Alemanya, Holanda i Islàndia han trencat l'associació tot disminuint la generació de residus; altres països, tot i les seves diferències, com Suècia, Portugal, Dinamarca o Espanya, no han aconseguit trencar aquesta associació i així han mantingut un increment en la generació de residus, que actua com a indicador de la insostenibilitat del model econòmic.




5 Una concepció global del fenomen dels residus

Un element clau en la lluita contra la generació de recursos és la seva concepció global. Una concepció basada en el residu com a recurs que veu trencat el seu cicle de vida per la seva configuració industrial com a producte i per les pautes de consum dels països rics. En segon lloc, la lluita per la minimització dels residus comporta: un procés per millorar l'aprofitament del sòl; evitar la contaminació del sòl, de l'aire i de les aigües; minimitzar els riscs permanents dels residus perillosos i reduir l'impacte negatiu originat amb l'increment del transport associat a la gestió i al tractament dels residus.
Aquesta concepció global topa contra les concepcions unilaterals i parcials de la problemàtica dels residus, com una problemàtica territorialment tancada -"problema municipal"-, o com un mer problema d'imatge, de neteja o de salut pública. El problema dels residus no es pot tancar en un àmbit territorial concret, ni es pot separar de la concepció del residu com a recurs.

6 La transformació del recurs en residu i la seva definició legal

La transformació del recurs en residu, quan es dóna? En quin moment? Alguns diran que mai, que tot residu és un recurs al qual se li haurà modificat el valor energètic, provocant un augment o disminució de l'energia, recuperable o no, depenent de les tecnologies disponibles. D'altres diran, des d'un punt de vista més fenomènic, que el traspàs de recurs a residu és un fet real que per la seva idiosincràsia i magnitud és obligat reconèixer-lo.
Aquest traspàs té molt a veure amb la definició de residu. Limitant-nos a la consideració de les definicions legals del concepte de residu, veurem que pròpiament no existeix una definició conceptual. Segons la Directiva més recent de residus, la 2000/76/CE del Consell, que regula la incineració, "residu" és "qualsevol residu sòlid o líquid definit en la lletra a) de l'article 1 de la Directiva 75/442/CEE" (art.3.1). Això, amb la més sana lògica, no és una definició ja que el concepte definit s'integra en la mateixa definició. Tot i així, si seguim el fil de la definició i anem a la Directiva 75/442/CEE tal com va ser modificada per la Directiva 91/156/CEE, llegirem que s'entén per residu "qualsevol substància o objecte que correspongui a una de les categories que es recullen en l'Annex I i del qual el seu posseïdor es desprengui o tingui la intenció o l'obligació de desprendre-se'n".

La Llei catalana de residus recull en el seu article 3.1.a) una definició parcialment semblant -"Qualsevol substància o objecte dels quals el seu posseïdor es desprengui o tingui la intenció o l'obligació de desprendre-se'n"-, que obvia la referència a un llistat concret, el qual, tot i així, és d'aplicació per imperatiu de la norma europea transposada en l'art. 3 a) de la Llei espanyola 10/98, de residus: "Qualsevol substància o objecte que correspongui a alguna de les categories que figuren en l'annex d'aquesta Llei, del qual el posseïdor es desprengui o del qual tingui la intenció o l'obligació de desprendre-se'n. En qualsevol cas, tindran aquesta consideració els que figurin en el Catàleg Europeu de Residus (CER), aprovat per les institucions comunitàries".

En resum, no hi ha un concepte clar de "residu". La seva aproximació legal vindrà acotada per dues exigències: a) la inclusió de la substància, matèria o producte en el Catàleg Europeu de Residus (CER); b) l'actuació, voluntat o obligació de despreniment del posseïdor.
La definició legal és, doncs, una definició mutant en funció de la modificació progressiva del CER i és una definició que podria dependre de la voluntat del posseïdor, a manca d'una exigència legal específica. Aquesta dependència de la voluntat del posseïdor és una font constant de conflictes legals, tant entre Estats com entre particulars. El fet que un concepte pugui arribar a dependre de la "intenció" del posseïdor inhabilita pràcticament l'intent de definició. Tan sols l'exigència d'una "intenció objectivada" pot donar virtualitat a la definició. En aquest sentit l'objectivació de la Llei 10/98 obvia aquesta dependència de la voluntat del posseïdor en establir categòricament que, en qualsevol cas, tindran la consideració de residus els que figurin en el CER.

A manca de definició conceptual hauria d'acceptar-se que és impossible separar el concepte de residu del "concepte" de "recurs". Així doncs, caldria garantir que la matèria, l'objecte o el producte, sigui considerat bé com a recurs primer o secundari, bé com a producte, bé com a subproducte, bé com a residu, sigui sotmès a les mateixes exigències i consideracions legals amb l'objectiu d'assegurar el tancament del seu cicle i la seva total inertització.

7 La classificació dels residus en funció del seu caràcter perillós

A manca d'una definició conceptual, la classificació dels residus es fa en tres grans grups:

1.- Els residus perillosos, també anomenats "especials" en la normativa catalana, que són els inclosos en la Directiva 91/689/CE.

2.- Els residus no perillosos o no especials, que no són ni perillosos ni inerts.

3.- Els residus inerts, que, d'acord amb la darrera definició de la Directiva 1999/31/CE, són aquells "que no experimenten transformacions físiques, químiques o biològiques significatives. Aquests residus no són solubles ni combustibles, ni reaccionen físicament ni química de cap altra manera, ni són biodegradables, ni afecten negativament altres matèries amb les quals entren en contacte de forma que puguin donar lloc a contaminació del medi ambient o perjudicar la salut humana. La lixiviabilitat total, el contingut dels contaminants dels residus i l'ecotoxicitat de la lixiviació hauran de ser insignificants, i en particular no hauran de suposar cap risc per a la qualitat de les aigües superficials i/o subterrànies".

 

 

8 Els residus municipals

En la darrera classificació, els residus municipals o urbans tenen la consideració de residus no perillosos i la seva definició pateix la mateixa manca de fonament que el concepte general de residu, ja que els residus es caracteritzen com a municipals no en funció del seu origen de producció o generació, sinó pel lloc on el posseïdor últim se'n desprèn. No són residus "municipals" en sentit estricte, sinó productes o materials abandonats aleatòriament en el territori municipal.

D'acord amb la Llei 10/98, de 21 d'abril, " residus urbans o municipals són els generats per particulars, comerços, oficines i serveis, així com tots aquells que no tinguin la qualificació de perillosos i que per la seva naturalesa o composició puguin assimilar-se als produïts en els llocs o activitats anteriors.- Tindran també la consideració de residus urbans els següents: .- Residus derivats de la neteja de les vies públiques, zones verdes, àrees recreatives i platges.- Animals domèstics morts, així com mobles, efectes i vehicles abandonats.- Residus i runes provinents d'obres menors de construcció i reparació domiciliària".

La Directiva 1999/31/CE del Consell, així com la Llei catalana de residus, mantenen una definició semblant, encara que no tan precisa, atesa la dificultat d'enumerar diferents tipologies de residus que han de ser assimilades als residus generats per particulars, comerços, oficines o serveis en l'àmbit municipal.

En aquest sentit és interessant fer esment a l'art.3.3) de la Directiva 2000/76/CE, que, als efectes de la incineració de residus, introdueix el terme "residus municipals barrejats", tot definint-los com "els residus domèstics, així com els residus comercials, industrials i institucionals que, per la seva naturalesa i composició, són similars als residus domèstics, estant, però, excloses les fraccions a què fa referència la partida 2001 de l'annex de la Decisió 94/3/CE que es recullen per separat en origen, quedant-ne exclosos la resta de residus a què fa referència la partida 2002 d'aquest annex."

9 La problemàtica específica dels residus municipals

La Junta de Residus del Departament de Medi Ambient de la Generalitat de Catalunya feia públic l'any 2000 que els residus urbans van representar per a l'any 1999 la quantitat de 3,3 milions de tones, cosa que suposava un increment d'un 10,73% del volum dels residus urbans respecte de l'any 1998. En comparació aquest augment va ser molt superior al dels industrials (5%).

Aquest fort increment dels residus municipals situa el seu nivell a 1,49 quilos per persona/dia. A Barcelona, l'augment dels residus municipals va ser del 4,86% i les causes publicades varen ser de tres tipus: un creixement econòmic del 4,1% l'any 1999, l'impacte del turisme i les residències estacionals.

Com a element positiu d'aquest any, la Junta de Residus situava el tancament quasi absolut dels abocadors incontrolats a Catalunya -es van clausurar 881 abocadors incontrolats-, cosa que permetrà avaluar l'impacte de l'aplicació de les noves directives d'abocadors i d'incineradores.

Entre els aspectes més deficitaris se significava que la recollida selectiva de la matèria orgànica, tot i ser legalment obligatòria des de juliol de 1999, el mes de setembre d'aquell any tan sols es feia en 27 dels 158 municipis obligats, dada que representa un 17% de compliment.

En aquest escenari de gran increment dels residus municipals i de la lenta implantació de la recollida selectiva de la matèria orgànica, que representa entre el 40 i el 50% de la bossa d'escombraries, és lamentable però inevitable que la clausura de l'abocador del Garraf s'hagi ajornat per a l'any 2006, quan inicialment es preveia per a l'any 1999.

La recollida i gestió dels residus municipals és responsabilitat de les entitats locals. Actualment tots els ajuntaments de més de 5.000 habitants -que són 158 a Catalunya- estan obligats a introduir el contenidor de matèria orgànica, a instal·lar deixalleries i a tractar els residus municipals. Actualment els residus que es recullen es tracten en les diferents plantes de selecció, tractament o compostatge. La resta, un 65%, encara s'envia a abocadors controlats o s'incinera.

El marc legal de la gestió i tractament dels residus municipals vindrà greument afectat per la nova Directiva 1999/31/CE d'abocament de residus, que entrarà en vigor el proper dia 16 de juliol de 2001. En aquest sentit encara no s'ha fet una adequada transposició de la normativa europea.

En el mateix sentit, la Directiva 2000/76/CE d'incineració de residus modificarà les pautes de la incineració, tal com han estat recollides en la Llei 11/2000 d'incineració de residus, que, tot i ser deguda a la iniciativa de 107.000 ciutadans que impulsaren la iniciativa legislativa popular per evitar l'increment de la incineració, regula les condicions d'incineració, tot establint que cal donar "prioritat a la reducció en origen, la minimització i la valorització en origen".

10 La competència/incapacitat de les institucions locals

La gestió dels residus municipals, amb la Llei 6/93 i la d'envasos i embalatges, exigeix uns canvis radicals. Es constata un compromís creixent dels ajuntaments amb el medi ambient i molt especialment en la problemàtica dels residus, que té una fàcil apreciació ciutadana. Els nous reptes demanden la participació social i, sobretot, l'acceptació de tots els agents socials, que posen els productes al mercat i que els municipis hauran de recollir en forma de "residus". En aquest sentit s'ha marcat institucionalment la necessitat d'impulsar tres línies de treball: a) informació, sensibilització i promoció de la participació; b) informació i assessorament per a la renovació de la gestió municipal, i c) l'administració d'una línia específica de cooperació per a la implantació de noves estructures.

Tot i així hi ha un cert consens que la responsabilitat atribuïda als municipis sobre els residus no es correspon amb la limitació dels seus recursos econòmics, la precarietat dels seus mitjans i de les seves competències. És cert que l'àmbit territorial local, com que comprèn la totalitat del territori, és potser l'únic àmbit al qual es pugui atribuir una funció tan bàsica com és la recollida de la brossa municipal. També es cert, però, que els municipis s'han de fer càrrec de les externalitats que productors, distribuïdors i comerciants deriven dels seus processos, els quals estan fiscalment molt poc representats en els ingressos municipals, ja que es transvasen a través d'impost sobre el benefici a l'Estat.

Els serveis de recollida dels residus municipals es poden prestar bé pels municipis aïllats o bé agrupats en entitats supramunicipals. Així ho preveuen tant la Llei 6/1987, de 4 d'abril, sobre organització comarcal de Catalunya, com la Llei 7/1987, de 4 d'abril, per la qual s'estableixen les actuacions a la conurbació de Barcelona i es crea l'Entitat Metropolitana de Serveis Hidràulics i del Tractament de Residus.

La problemàtica de l'augment creixent dels residus municipals només pot ser assumida des de la perspectiva d'una corresponsabilitat de totes les institucions per implantar unes pautes de producció i de consum sostenibles, és a dir que potenciïn l'eficiència en la utilització dels recursos naturals i la minimització dels impactes. En aquest sentit hi ha una manca de definició legal de les responsabilitats de les administracions supralocals.

En l'àmbit municipal, al marge de determinar equitativament i a preu cada cop més real la taxa per la recollida de la brossa, es poden dictar ordenances que regulin, directament o indirecta, qüestions relacionades amb els residus. Així es poden regular actuacions concretes dels comerços, de les petites activitats, de la publicitat que es distribueix i exposa en el municipi, de les campanyes d'educació ciutadana, premis i sancions, etc. Aquestes ordenances, tot i estar adreçades a l'àmbit local, caldria que estiguessin redactades des d'una visió global, amb la perspectiva no "d'endreçar" el territori municipal, sinó de contribuir en la mesura del possible al canvi vers un model de sostenibilitat.

11 La insuficiència de recursos i les deficiències del sistema d'envasos i residus d'envasos

En relació amb la manca de recursos es troba a faltar un augment de participació de les entitats locals en els recursos públics, tant directament com indirectament amb l'assumpció per les institucions autonòmiques i estatals de la responsabilitat que els escau en la definició, regulació i gestió dels residus "municipals".

Aquesta manca de recursos s'ha vist agreujada per la deficiència de les contraprestacions de les empreses que es fan càrrec dels sistemes de gestió dels envasos i residus d'envasos, sistemes que haurien de subvenir al cost addicional de la implantació de la recollida selectiva.

Com sosté el Sr. Joaquim Ochoa Herraiz, de l'Ajuntament de Barcelona, "el que es recull amb el Punt Verd no és suficient per eixugar les despeses que el sistema de recollida selectiva origina als ajuntaments, ja que les gestores del Punt Verd tan sols paguen pels productes recuperats que reuneixin les condicions i a un preu no contrastat en l'actualitat". I conclou: "el SIG, tal com està configurat i en contra del que exigeix la directiva europea, traspassa totes les responsabilitats de la gestió dels residus als ajuntaments i deixa sense responsabilitats aquells que amb les seves decisions diàries inunden els mercats d'objectes publicitaris en forma d'envasos i embalatges que, en la majoria dels casos, són superflus i produeixen contaminació. No es pot acceptar que els resultats de la recuperació de residus depengui únicament i exclusiva de la col·laboració dels ciutadans, perquè allò que la Llei exigeix són uns resultats concrets en la recuperació d'envasos i la disminució en els mateixos percentatges de les aportacions de materials d'envasos i embalatges en els dipòsits controlats o en la valorització energètica."

La positiva i necessària implantació del sistema d'envasos i residus d'envasos no ha de treure esforços a la necessitat de revisar les prescripcions legals tenint en compte la seva aplicació pràctica, especialment en dos punts: el que fa referència a la poca implantació del sistema de "dipòsit, devolució i retorn" i a la insuficiència de les contraprestacions que reben els ajuntaments.



12 El Fons de Gestió de Residus

Mitjançant el Decret 43/2000, de 26 de gener, es va regular el Fons de Gestió de Residus, previst a la llei catalana. El Fons està adscrit a la Junta de Residus i té com a finalitat cooperar econòmicament en les obres i serveis de la competència dels ens locals en matèria de gestió de residus, especialment pel que fa als residus municipals i assimilables, així com a la gestió de residus d'envasos que duen a terme les entitats locals. Les despeses finançades pel Fons són d'inversió i d'explotació i les aportacions dels beneficiaris no podrà ser inferiors al 50% de l'import dels projectes.

L'ampliació de les capacitats econòmiques del Fons podria ser un dels eixos estratègics per a l'assumpció supralocal de la problemàtica de la incapacitat de les entitats locals per fer front als residus municipals. En aquest sentit i amb l'objectiu de desincentivar la incineració i l'abocament de residus, la Plataforma Cívica per la Reducció de Residus proposava, a la "Declaració de Cervera" (1/4/00), que es dotés el Fons amb un "cànon de residus que gravés les tones incinerades o abocades. D'aquesta manera la Junta de Residus podrà destinar aquests recursos a les instal·lacions preventives de recuperació de residus, a les campanyes de conscienciació ciutadanes i a costejar juntament amb els municipis l'increment de les despeses de les recollides selectives" .

• Doneu la vostra opinió

• Veure altres opinions